积极倡导合规问责 将中国金融机构打造成为全球绿色金融体系的践行者

《中国银行业》2018年第7期2018年08月06日17:29分类:其他

唐丁丁 亚洲开发银行合规监管委员会主席兼执行局局长

2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,首次明确提出要建立中国绿色金融体系。 2016年3月, “绿色金融” 进入国家十三五规划,提出了 “构建中国绿色金融体系” 的明确目标。2016年8月,经国务院同意,中国人民银行、财政部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),成为全球首个由政府推动并发布相关指导政策明确支持绿色金融体系建设的国家。 2016年9月,中国作为主席国,首次将绿色金融纳入二十国集团(G20)领导人峰会的重要议题,并在峰会的公报中首次确认扩大绿色金融的重要性。在绿色金融领域,中国政府相关机构也先后制定了绿色信贷、绿色债券、环境压力测试和环境信息披露等方面的指南、路线图和试点示范实施方案,截至2016年底,中国21家主要银行业金融机构绿色信贷余额已高达7.5万亿,且绿色债券发行规模也超过2000亿元,成为全球最大的绿色债券市场,并占全球当年绿色债券发行量的40%。可以说,中国的绿色金融呈现积极发展的良好态势,尤其是在供需端领域已经走在了国际前沿并发挥了一定的引领作用。

尽管中国在绿色金融领域的发展取得了瞩目的成就,但我们也需要清醒地认识到目前的发展态势存在着一定的不平衡、缺憾和短板,尤其是银行业金融机构内部的绿色化进程严重滞后,不但影响了绿色金融理念持续性发展的良好势头,也对中国银行业金融机构参与“一带一路”倡议的境外投资项目留下了一定的隐患。应该说,中国银行业监督管理委员会早在2012年就认识到绿色金融理念的重要性并制定发布了《绿色信贷指引》,要求银行业金融机构以绿色信贷为抓手,积极调整信贷结构,有效防范环境与社会风险,更好地服务实体经济,促进经济发展方式转变和经济结构调整。特别是《绿色信贷指引》的第21条明确提出 “银行业金融机构应当加强对拟授信的境外项目的环境和社会风险管理,确保项目发起人遵守项目所在国家或地区有关环保、土地、健康、安全等相关法律法规。对拟授信的境外项目公开承诺采用相关国际惯例或国际准则,确保对拟授信项目的操作与国际良好做法在实质上保持一致。”

2002年10月,美国花旗银行提议并起草了一项旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的金融行业基准, 即赤道原则,其精髓在于确保融资项目按照对社会负责的方式发展,并体现更全面的环境管理惯例。2003年6月,世界十大银行在伦敦签署了 “赤道原则” ,建立起一套与发展项目融资有关的社会与环境问题的自愿性原则,以保证在其项目融资业务中充分考虑到社会与环境问题。2008年,中国兴业银行成为我国首个加入 “赤道原则” 的中国商业银行。联合国支持的负责任投资原则(PRI)也揭示了环境、社会和治理(ESG)议题与金融之间的联系,并为全球金融投资机构提供了一个框架,以推动更加稳定可持续金融体系的建设。近年来,世界各地越来越多的金融机构投资者将ESG因素纳入投资决策和所有权实践,以期降低风险、提高财务收益并满足受益人和客户的期望。

近几年,一些亚洲国家在加大基建投资方面已经取得了一定成效,但进展依然缓慢,需要更多资金予以支持。据亚洲开发银行测算,未来10年亚洲地区基础设施的融资缺口巨大,需要至少8万亿美元基础设施资金才能支撑目前经济增长的水平。为此,2013年,习近平主席首次提出了“一带一路”倡议。按照规划,中国将向古丝绸之路沿线的60多个国家投资大约4万亿美元。目前,“一带一路”沿线已有部分项目开工建设。“一带一路”倡议之所以重要且具有深远意义,不仅仅是因为来自中方银行业金融机构的巨额投资,更重要的是其政治意义。中国将通过“一带一路” 倡议持续重塑传统的发展模式,并重新打造一种能够深刻改变现有全球治理的新体系。

自2000年以来,随着中国“走出去”战略和“一带一路”倡议的全面推进,中国对外直接投资快速增长。仅以国家开发银行分支国开金融有限责任公司为例,截至2015年末,其金融总资产达1196亿元,管理资产超过1500亿元,累计投资超过400个项目,累计对外投资1700多亿元。但境外投资规模如此快速增长的背后也暴露出许多问题,尤其是在环境与社会风险管控与合规监管方面,出现了诸多广受非政府组织(NGO)关注的典型案例,例如缅甸密松水电站项目和莱比塘铜矿项目、斯里兰卡汉班特托港项目、印尼雅加达-万隆高铁项目、肯尼亚拉穆火电项目、印度萨桑超大火电项目,这些案例背后多涉及中国银行业金融机构环境和社会风险管控与合规监管的缺失问题,其主要启示就是:境外投资项目缺乏透明度,企业忽视应有的环境与社会责任且不善于沟通交流,银行业投融资机构缺失境外投融资项目环境社会风险评估与监管体系,境外投资监管部门缺失对环境社会风险的申诉、调解及问责机制的政策指导与要求,境外投融资机构缺少了解国际规则并善于沟通交流的国际化专业人才,以及缺失境外投资项目环境社会风险延伸监管与问责机制。有鉴于此,2017年9月,7家政府部门和行业协会共同发出了《中国对外投资环境风险管理倡议》,向银行业金融机构和重点企业提出了12项境外投资项目规避环境与社会风险的政策建议,其核心就是学习借鉴良好国际实践,在银行业金融机构内部建立行之有效的环境与社会风险管控以及合规问责的体制机制,也就是前面提到的银行业金融机构的内部绿色化问题。

所谓银行业金融机构环境与社会风险合规监管及申诉问责的良好国际实践,就是世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行、美国海外企业融资机构、日本国际协力银行等多、双边国际金融机构在该领域积累的良好经验与实践。以世界银行为例,自上世纪80年代初建立起业务运行环境保障制度以来,已多次修订完善其贷款业务的环境与社会保障制度与政策,在其政策与业务手册中相继增加了详细的环境评价技术要求与指南,其中对于公众参与、信息公开以及合规性监管等方面提出了专门的要求,并配备了大量的专业技术人员,以确保相关政策得到执行与落实。上世纪90年代初,由于印度最具争议和挑战性的纳尔默达河的世行贷款萨达尔萨诺瓦水坝项目,它涉及约12万人重新安置和重大的环境影响,引发了国际社会尤其是全球非政府组织对世界银行的广泛指责与批评。1992年联合国可持续发展大会的重要影响,迫使享有外交及司法豁免权的世界银行行长提议并经董事会讨论决定,于1993年创立了首个国际金融机构合规监管与申诉问责机制,即独立于银行管理当局的世界银行合规监管委员会。其主要职责是受理世界银行援助项目所在地受影响社区和民众就环境与社会问题的申诉,就申诉所涉及的问题进行项目合规性独立调查,并向银行董事会提出调查报告。银行董事会将依据合规监管委员会的独立调查报告作出问责决定,并对其投融资项目所造成或可能造成的环境与社会问题进行救济。经过25年的实践,世界银行环境与社会风险合规监管及申诉问责机构在践行《赤道原则》、推动银行机构建设、完善内部规章制度、改进项目评估与实施的质量、提高银行管理者以及项目工作人员的责任意识、维护机构的良好国际声誉和形象、改善项目所在地社区和民众的生计以及周边的生态环境状况等均发挥了重要的作用。

基于世界银行的良好实践,美洲开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、联合国开发计划署、北欧投资银行、美国私营部门投资机构、日本国际协力银行和日本国际合作机构、法国国际发展署、荷兰国际发展机构、德国复兴开发银行等多、双边国际金融机构包括新近成立的亚洲基础设施投资银行和绿色气候基金也相继建立或完善了其环境与社会风险管理政策,并建立了类似的合规监管与申诉问责机制。例如亚洲开发银行,于1998年就在其贷款业务指南与工作手册中明确规定了环境与社会发展等领域的相关政策和要求,并在2009年重新修订完成了其安保政策报告,详细规定了环境保护、社会发展、非自愿性移民等方面的操作要求。期间,借鉴世界银行经验,于1995年设立了银行内部的合规监管机构,并于2003年发布了亚行第一份《问责机制政策》,创建了独立于亚洲开发银行管理当局的合规性审查委员会,在董事会的指导下就亚行管理当局包括银行职员实施相关政策尤其是涉及环境保护与社会发展方面的情况进行独立监管,有力的推动了亚行环境与社会风险的管控和安保政策与制度的执行与落实,提高了项目的质量与效益,也有效地维护了机构的声誉和信誉。

作为国际大家庭的一员,中国的银行业金融机构也应该成为国际规则的践行者,并逐步成长为国际规则的制定和倡导者,从而引领亚太地区尤其是全球发展中国家的可持续发展进程。相对于国外同行尤其是国际金融机构,中国银行业金融机构在实施 “赤道原则” ,履行社会与环境责任方面,总体上还处于意识萌动阶段,很多商业银行包括国家金融开发机构仍处于观望状态。一方面,虽然已有部分银行(如中国进出口银行)制定相关绿色信贷措施,但多数银行仍然怀疑绿色信贷能否获利或其可能的高成本。另一方面,大多数银行仍然缺乏环境与社会风险意识,多以投资回报率和贷款风险评级为准绳实施融资业务,没有形成对绿色环保和社会责任的评价体系,也没有展开全面对接 “赤道原则” 的过渡性安排。基于上述情况以及相关案例的分析,国际社会尤其是一些非政府组织普遍对中国银行业金融机构能否在 “一带一路” 投资项目的参与过程中履行好应尽的环境与社会责任疑虑重重,甚至是深表忧虑也就不足为奇。应该说,中国的银行业金融机构面临的最迫切的挑战就是缺乏与投资所在地社区和公众的有效沟通, 包括对其环境政策以及执法能力的全面认识与了解,然而,这是解决其环境与社会风险关切的基础,而消除上述疑虑并增进国际社会对中国银行业金融机构信心的核心与关键就是如何构建其投融资理念以及环境与社会发展的安保体系,包括如何确保该体系能够在其融资业务中得到有效的执行与落实。正如中国人民银行副行长陈雨露先生今年3月所阐述的 “两端、五体、一库” 的绿色金融发展模式以及原行长周小川先生今年5月在博鳌论坛上就如何增加绿色金融的供给所开出的 “三大药方” ,其核心内容就是加快绿色金融基础设施支持体系、组织体系和风险防范体系建设。基于上述背景及良好国际实践,以及当前全球绿色革命的兴起与发展,现就中国银行业金融机构未来建设与发展尤其是如何有效参与全球性可持续与包容性发展提出以下三点建议:

1、将中国的银行业金融机构尤其是骨干机构打造成为绿色金融倡议的践行者。发展绿色金融,走绿色发展之路既是有效应对国际金融危机的重大机遇,也是突破环境资源约束,实现可持续发展的重要途径,更是大力推销中国生态文明建设理念的重要抓手。推动绿色、包容性经济的转型需要大量资金。据联合国环境规划署估计,到2030年每年需要大约1万亿额外资金,投资于能源、交通、建筑和工业产业的新基础设施的“绿化”。该数字大约占当今全球GDP的1.5%,伴随着一年要为最终投资调集5万亿美元的需求。世界经济论坛在借鉴了国际能源署、经合组织(OECD)和其他机构工作的基础上,预计从现在到2030年,每年需要多达6万亿美元的投资来建立更清洁、更具适应性的新型交通、能源和建筑基础设施。为此,中国的银行业金融机构未来可在“一带一路”沿线国家应对气候变化与节能、发展清洁能源与绿色交通、推动绿色环保产业以及互联互通区域合作等领域加大供需投入力度,并对传统基础设施产业或绿色环保基础产业实施差别化融资政策,主动打出“绿色与可持续金融”的发展理念和“绿色银行”的发展模式,加速银行业金融机构的绿色转型,支持区域内发展中国家实施可持续发展战略,避免重复工业化国家“先污染后治理”的老路,走“绿色发展”创新之路,从而有别于西方老牌发达国家包括世行和亚行等金融开发机构的传统发展模式,并在未来国际竞争中占得先机和制高点,树立良好的道德形象。

2、批准加入《赤道原则》,并依据该原则以及世界银行、亚洲开发银行的成功经验,制定并发布其绿色行动指南和绿色行为手册,包括制定必要的环境与社会风险监管政策与措施。目前,中国大力倡导的绿色金融理念还处在外部供应绿色化的推进阶段,而确保这些境外投资项目在实际操作过程中实现绿色化和环境友好,需要银行业金融机构进一步的绿色转型,也就是自身的绿色化。通俗而言就是绿色金融理念要根植于金融机构管理者的思想意识以及其管理机制当中。如果中国银行业金融机构不能实现进一步的绿色转型,尤其是其内部的绿色化,目前呈现的外部供需绿色化将可能是 “昙花一现” 且难以持久,其结果将是绿色化理念无法真正融入到金融机构对外投资的活动中,包括“一带一路”倡议的投资项目。因此,实现金融机构的绿色转型并建立一套有效的社会与环境风险管控及合规问责体系,不但可以确保其潜在环境效益充分体现在环保投资项目上,还会延伸到所有行业的投资项目中,包括能源、交通、农业、市政等基础设施的投资建设,从而增加这些项目的环境关注和投入,有效地降低这些项目在建设中或建成后所带来的环境与社会风险,进而提高中国银行业金融机构参与“一带一路”投资项目的质量和效果。这种源自于金融机构内部绿色化所实现的潜在的外部环境效益将远高于目前的金融机构外部绿色化所带来的环境效益。金融机构建立内部合规监管问责机制的国际良好实践,是助推金融机构实现内部绿色化转型,从而保证外部绿色化可持续性的重要基础,也是中国大力推行绿色金融的重要保障,更是未来中国金融机构走向世界、成为真正的国际化金融机构的重要前提。与此同时,加入并履行国际规则,既是成为国际性金融开发机构的责任与义务,也有利于提升中国银行业金融机构自身的管理水平。当然,这可能也意味着需要执行更加规范与严格的标准,披露更详尽的信息,并自愿接受社会大众包括国际社会与公众的监督。具体措施包括:

制定并实施严格的环境影响评价制度,本着“抓大放小”的原则,借用世界银行和亚洲开发银行所采用的融资项目环境影响评级制度与方法,将境外基础设施项目的潜在环境与社会影响分为A、B、C三类。对于A类(可能存在重大环境社会风险)项目需要执行与 《赤道原则》相一致的环境标准,即国际上较为严格的环境标准(如世界银行集团国际金融公司IFC的标准),包括公众参与的程序与要求,其环境社会评价报告不但需要得到借款国政府环境主管机构的批准,还需要将相关信息通过适当方式对外披露与公开,并广泛征询项目所在地社会各界的意见;但对于B和C类的融资项目,可遵循以下原则办理:如借款国制定并发布了相关的环境标准,且具有良好的执行与监管能力(需在项目调查期间评判),有关融资项目可执行其环境标准,但其环境评价报告或摘要以及环境监管当局的核准意见仍需作为金融机构最终核批该融资项目的基础文件(或附件)之一。

设立直接对银行行长或董事会负责的环境与社会风险管控总监(副行长级),并为其配置3-5名专业人员,其主要职责是制定机构的相关环境与社会发展领域的政策、规则、指南和手册,建立可供项目业务部门选用的环境咨询专家数据库,并具体承担所有融资项目的环境与社会风险合规性评估与审查,其中直接并具体承担A类项目的潜在环境风险的识别、评估以及相关报告的审查,包括撰写评估意见以及审核借款机构提交的综合环境管理计划和潜在环境风险的减缓措施。如需要,也可通过购买第三方服务的方式,与相关专业机构或大专院校建立合作联盟关系,利用市场机制弥补专业方面的缺失与需求。

依照国际良好实践并借鉴世界银行、亚洲开发银行、日本国际协力银行等多、双边国际金融开发机构的经验,适时制定并发布金融机构的问责机制与政策,建立机构内相对独立的合规性审查监管部门(如世界银行是合规性监察委员会,亚洲开发银行是合规性审查委员会),协助银行董事会或行长重点监控机构各业务部门及工作人员在环境与社会发展保障制度方面的履职尽责情况,及时处置相关融资项目涉及环境与社会发展合规性方面的投诉,确保相关项目潜在受影响社区和公众的环境与社会权益,适时对银行职员在环境与社会风险管控方面的失职渎职行为实施问责,并在总结相关案例经验教训的基础上,进一步完善银行机构自身的相关政策、程序和工作指南。

在建立健全环境与社会风险管理制度与机制的基础上,更为重要的就是要培养和使用一批懂得国际规则并熟练掌握国际化方式进行沟通交流的国际化人才。应该说,中国在该领域的国际化人才还是很缺乏的,现有的人才专业能力很强但国际化沟通能力较弱,尤其是无法使用国际化的沟通方式和语言进行有效的沟通,这就严重影响了金融机构境外投资活动的工作质量和效果。自身培养远水解不了近渴,最佳的途径就是通过购买第三方服务的方式,选择优质的咨询服务合作伙伴,通过合作伙伴学习借鉴最佳国际实践,以最快捷的方式弥补自身的短板,并在合作实践中培养锻炼自己的人才队伍。简而言之,中国银行业金融机构在实施境外投资时,需要尽快培养一批具有国际视野并熟练掌握国际化方式进行沟通交流的国际化人才。

3、最后一点也是最为重要的一点,就是要尽快将如何实现上述目标和举措的构想政策化和法制化,它是中国银行业金融机构实现根本性绿色转型的重要基础和根本保障。具体包括,一是建议将2016年8月中国人民银行、财政部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等五部委联合发布了《指导意见》补充完善后升格为国务院发布的指导意见或五部委发布的实施办法;二是建议抓紧修订并细化原中国银行业监督管理委员会2012年发布的《绿色信贷指引》,并由新组建的中国银保监管理委员会以具有约束力的政策文件形式发布;三是将2017年9月由7家政府机构相关部门和行业协会共同发布的《中国对外投资环境风险管理倡议》(点击阅读原文可获得中英文完整版文档)12项境外投资项目规避环境与社会风险的政策建议分别纳入上述修订后的《指导意见》和《绿色信贷指引》,同时建议中国银保监委员会组织制定并发布《中国银行业金融机构境外项目环境与社会风险管理指南》以及《中国银行业金融机构境外项目申诉问责与合规监管指导意见》。与此同时,建议中国银行业金融机构积极开展国际合作,尤其是与多、双边国际金融机构的人员交流与互访,学习借鉴其在该领域的良好国际实践包括经验和教训。作为亚太地区重要的国际金融机构,亚洲开发银行愿意支持中国银行业金融机构在其境外项目环境与社会风险管控以及申诉问责与合规监管领域的能力建设,分享成功的经验和失败的教训,并共同交流学习和不断借鉴良好国际实践。

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[责任编辑:姜楠]