我国碳市场交易规则分析及完善路径

中国金融信息网2018年05月08日16:54分类:分析报告

 一、碳交易概述

碳排放交易简称碳交易(Flexible mechanisms),是为促进全球温室气体减排而采用的市场机制,系温室气体排放权交易以及与之相关的金融交易活动的总称。由于二氧化碳在其中占了主导地位,所以称为碳交易,其相关市场则为“碳市场”(carbon market)。

同股票和债券市场,碳市场亦分为一级市场和二级市场。其中,一级市场是发行市场,二级市场是交易市场。一级市场创造碳排放权配额和项目减排量两类基础碳资产(碳信用)。碳配额的产生主要通过免费分配和拍卖两种途径;项目减排量的产生则需根据相应方法学完成项目审定、监测核证、项目备案和减排量签发等一系列复杂的程序。当碳配额或项目减排量完成在注册登记簿的注册程序后,就变成了其持有机构能正式交易、履约和使用的碳资产。二级市场是碳资产现货和碳金融衍生产品交易流转的市场,亦是整个碳市场的枢纽。二级市场又分为场内交易市场和场外交易市场(OTC)两部分。场内交易是指在集中的交易场所(如经认可的交易所或电子交易平台)进行的碳资产交易,这种交易具有固定的交易场所和交易时间,公开透明的交易规则,是一种规范化、有组织的交易形式,交易价格主要通过竞价等方式确定;场外交易又称为柜台交易,指在交易场所以外进行的各种碳资产交易活动,采取非竞价的交易方式,价格由交易双方协商确定。二级市场通过场内或场外的交易,能够汇聚相关市场主体和各类资产,从而发现交易对方、发现价格,以及完成货银的交付清算等。此外,二级市场还可以通过引入各类碳金融交易产品及服务,提高市场流动性,为参与者提供对冲风险和套期保值的途径。

二、我国碳交易发展现状

随着经济的快速发展,我国的温室气体排放量也急剧增加,从1980年的少于15亿公吨到2017年超过100亿公吨。为了应对与日俱增的减排压力,加快向绿色和低碳经济转型的步伐,实现可持续发展,我国政府制定了一系列碳约束目标。其中二氧化碳排放在2030年左右需达到峰值,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年需下降60%~65%。[1]在此背景下,我国碳交易市场也逐步开始建立。

(一) 政策支持与规范

从“十二五”规划纲要,到十八届三中、五中全会决议,以及《生态文明体制改革总体方案》等,均对建立我国的碳排放权交易制度做出了相应部署,并且体现出我国的碳市场建设主要由国家发改委牵头的特征。

2010年10月,国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(国发[2010]32号)中首次提出,要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。

2011年10月,国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候[2011]2601号),批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。文件强调各试点地区要着手研究制定碳排放权交易试点管理办法,明确试点的基本规则,测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标,研究制定温室气体排放指标分配方案,建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统,培育和建设交易平台,做好碳排放权交易试点支撑体系建设,保障试点工作的顺利进行。

2011年12月,国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》(国发[2011]41号),提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。

2012年6月国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发改气候[2012]1668号),同年10月印发《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》(发改办气候[2012]2862号),两个规范性文件为CCER(自愿减排量)交易市场搭建起了整体框架,对CCER 项目减排量从产生到交易的全过程进行了系统规范。

2012年11月,具有里程碑意义的“十八大”报告要求,积极开展碳排放权交易试点。

2013年11月,十八届三中全会的决议进一步明确要求,推行碳排放权交易制度。

2014年12月国家发改委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第17号),明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。

2015 年9 月,习近平主席在《中美元首气候变化联合声明》中正式宣布,将于2017 年启动全国碳排放交易体系,覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等六个重点工业行业。[2]

在2015年12月召开的巴黎气候大会上,习近平主席重申我国将于2017年建立全国碳交易市场,表明了中国政府将通过建立全国碳交易市场来减少温室气体排放、应对气候变化的决心。

2016年1月11日,国家发展改革委办公厅发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候[2016]57号),旨在协同推进全国碳排放权交易市场建设,确保2017年启动全国碳排放权交易,实施碳排放权交易制度。同年3月,《碳排放权交易管理条例》送审,并被国务院办公厅列入立法计划预备项目。

2016年4月22日,中国签署《巴黎协定》,承诺将积极做好国内的温室气体减排工作,加强应对气候变化的国际合作,展现了全球气候治理大国的巨大决心与责任担当。

2016年8月31日,中国人民银行、财政部、发展改革委等联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》。意见强调,要发展各类碳金融产品,促进建立全国统一的碳排放权交易市场和有国际影响力的碳定价中心,有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具,探索研究碳排放权期货交易。

2016年10月27日,国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》(国发[2016]61号)中指出,到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放要比2015年下降18%,碳排放总量得到有效控制。方案强调建立全国碳排放权交易制度,启动运行全国碳排放权交易市场,出台《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则,各地区、各部门根据职能分工制定有关配套管理办法,完善碳排放权交易法规体系,2017年启动全国碳排放权交易市场,到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场,实现稳定、健康、持续发展。

2017年6月21日,国家发展改革委办公厅印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》的通知。通知再次明确和要求2017年启动全国碳排放权交易市场,到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场。[3]

2017年12月18日,国家发展改革委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的通知。通知中强调,建立碳排放权交易市场,是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措,也是深化生态文明体制改革的迫切需要,有利于降低全社会减排成本,有利于推动经济向绿色低碳转型升级。

我国碳市场目前仍处于探索和完善阶段,在国家碳市场建设初期,政府的引导、监督等必要行政干预对于减少和化解碳市场中存在的盲目性、局限性是不可或缺的。[4]

(二) 碳交易机构

碳交易机构的设置对于我国尚不成熟的碳市场的发展十分重要。一方面,碳交易机构(目前主要形式体现为交易所)通过固定的交易场所安排,交易会员资格的把控,以及明确的交易产品和交易规则设定,能够有效的降低交易的风险;另一方面,碳交易机构作为独立的中介,为碳交易的买卖双方构建了便利的交易机制,从而降低交易成本。此外,碳交易机构还承担着宣传减排政策,撮合碳融资,推动低碳发展的使命。如上所述,从2011年起,我国在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七个省市开展碳排放权交易试点,并对应成立了7家碳交易机构,且于2014年全部启动上线交易。根据国家发改委提供的统计数据,7个碳交易试点共纳入排放企业和单位超过1900家,分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。[5]截至2017年底,累计成交量突破2亿吨,累计成交金额超过47亿元人民币。并且,几年时间内,7个碳交易试点完成了数据摸底、规则制定、企业教育、交易启动、履约清缴、抵消机制使用等全过程,并各自尝试了不同的政策思路和分配方法。

目前,已获正式备案的国家温室气体自愿减排交易机构(碳交易所)达到九家,包括:北京环境交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、重庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心、四川联合环境交易所、福建海峡股权交易中心,其中最后两家为非试点地区交易机构。九家碳交易机构结合地区实际,在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索。2017年12月19日,国家发改委组织召开了全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会,宣布全国性碳排放权交易体系已完成了总体设计,并正式启动。确定由上海牵头组建碳排放权交易系统,湖北牵头组建注册登记系统,北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营。

三、我国碳交易规则比较与分析

本节以交易参与主体、交易方式、交易产品、碳金融衍生工具、碳配额总量结构、配额初始分配机制、自愿减排量(CCER)抵消机制等层面为切入点,对目前的国内九家碳交易所的交易规则进行详尽的比较研究与分析,以从中发现和认识我国碳市场目前交易规则的缺陷及弊病,并希望为建立与完善全国碳市场寻求策略与路径。各交易所规则的主要内容如表1所示:

 

深圳

上海

北京

广州

天津

重庆

湖北

四川

福建

交易参与主体

交易会员、通过经纪会员开户的投资机构或自然人

自营类会员、综合类会员

履约机构、非履约机构、个人

广碳所会员或委托广碳所会员参与交易

国内外机构、企业、团体和个人均可参与本市碳排放权交易。交易会员及交易所认可的机构进入交易所进行交易前,须向交易所申请取得相应席位和交易权,成为交易所交易参与人。

纳入重庆市配额管理范围的单位(以下简称配额管理单位)和符合本细则规定的市场主体及自然人可申请成为交易参与人,从事碳排放交易活动。

市场参与人须为本中心会员,包括:国内外机构、企业、

组织和个人(第三方核证机构与结算银行除外),均可参与本中心标的物的交易。

碳排放权交易会员,包括经纪会员、机构会员、自然人会员和公益会员。

重点排放单位直接成为机构会员。

交易业务实行会员制,会员分为交易类会员(综合会员、自营会员和公益会员)和非交易类会员

交易方式

电子竞价、定价点选、大宗交易

挂牌交易、协议转让

 

公开交易、协议转让

 

挂牌点选、协议转让

拍卖交易、协议交易

协议转让

协商议价转让、定价转让

定价点选、电子竞价和大宗交易等

挂牌点选、协议转、单向竞价、定价转让

交易产品

SZA、CCER

SHEA、CCER

BEA、CCER、林业碳汇与节能项目碳减排量

GDEA、CCER

TJEA、CCER

CQEA、CCER

HBEA、CCER

SCEA、CCER

FJEA、CCER、FFCER

碳金融工具

碳债券、

碳减排项目投资基金

配额远期

借碳交易

CCER质押

碳配额场外期权

结构化产品

碳配额远期

配额抵押融资

法人账户透支

 

 

碳配额托管

碳排放权现货远期

 

碳配额融资抵押

碳配额约定回购

配额总量结构

预分配配额、调整分配配额、新进入配额、拍卖的配额、价格平抑储备配额

纳入的配额管理单位配额、新增项目或企业配额

设施配额、新增配额、配额调整量

 

控排企业和单位配额、储备配额

基本配额、调整配额和新增设施配额

 

企业年度碳排放初始配额、企业新增预留配额、政府预留配额

 

由有项目配额、新增项目配额、市场调节配额三部分组成

配额初始分配机制

1.取得方式:无偿分配为主,有偿分配为辅

2.分配方法:

变通的BM 历史法[5]

1.取得方式:无偿分配

2.分配方法:GF与BM相结合 [6]

1.取得方式:未公布

2.分配方法:GF与BM相结合

1.取得方式:无偿分配为主,有偿分配为辅

2.分配方法:GF与BM相结合

1.取得方式:无偿分配为主,有偿分配为辅

2.分配方法:GF与BM相结合

1.取得方式:无偿分配

2.分配方法:分配基数+配额调整

1.取得方式:无偿分配

2.分配方法:GF与BM相结合BM

 

1.取得方式:无偿分配为主,适时引入有偿分配

CCER抵消机制

                         1个CCER等同于1个配额,可以抵消1吨二氧化碳当量的排放

管控企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%

纳入配额管理的单位可以利用CCER抵消碳排放的比例不超过该年度企业通过分配取得的配额的5%

重点排放单位可以使用CCER抵消其排放量,比例限制为不得高于其当年排放配额的5%

控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%

纳入碳排放交易的企业使用CCER抵消量不得超过其、其当年实际碳排放量的10%

纳入企业利用CCER抵消碳排放的比例不得超过企业审定排放量的8%

控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%

 

重点排放单位用于抵消的经备案的减排量总量不得高于其当年经确认的排放量的10%。

 

根据上述规则比较,对目前我国交易所规则涵盖的主要内容,归纳分析如下:

1、交易主体:目前国内九家碳交易机构碳市场交易主体均包括交易会员/自营会员(主要是重点排放单位)和综合类/经纪类会员。对于综合类/经纪类会员,天津碳市场设置的门槛最高,除要求是依法成立的中资控股企业且全国营业网点不少于20家外,综合类会员的注册资本不低于1亿元人民币,经纪类会员的注册资本不低于5000万元。深圳市场设置的门槛则最低,对于综合类/经纪类会员均没有注册资本的要求。对于自愿参与碳交易的参与人或其他自营类机构,北京市碳市场设置的门槛最高,注册资金要在300万以上。会员类型包括机构或自然人。其中,对于自然人,北京碳市场要求亦最高,不仅要求金融资产不少于100万元人民币,还对交易人户籍做出了一系列限制。其他碳交易机构(重庆除外,要求个人金融资产在10万元以上)均对自然人金融资产不作要求。

2、交易产品:目前碳交易市场仍处于发展初期,故各机构的碳交易产品主要以现货交易为主,仅限于碳排放配额和核证自愿减排量(CCER),以及在此基础上发展的碳金融工具。

1)碳排放配额:根据《碳排放权交易管理暂行办法》,在国家发改委确定的国家及各省、自治区和直辖市的排放配额总量的基础上,省级发改委免费或有偿分配给排放单位一定时期内的碳排放额度,即为“碳排放配额”,也就是该单位在一定时期内可以“合法”排放温室气体的总量,1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。碳排放量由省级发改委自行监测、报告,以及第三方核查,来确定该企业的实际碳排放量,排放单位根据其经核查认定的碳排放量履行配额清缴义务。如果经确认的实际排放量超过配额的部分,排放单位需要向有剩余额度的企业购买,多余部分可以出售,也可以在后续年度使用。按照各试点地区的相关规定,如果排放单位未能按时完成配额清缴义务,省级发改委将施予罚款等行政处罚、通报公布违法行为或取消该单位的政策支持待遇等。

2)核证自愿减排量:即所谓的国家核证自愿减排量(CCER),是指经国家自愿减排管理机构(国家发改委)签发的减排量。根据《碳排放权交易管理暂行办法》及各试点地区交易规则,重点排放单位可按照有关规定,使用国家核证自愿减排量抵消其部分经确认的碳排放量。CCER 作为碳交易市场的补充机制,是具有国家公信力的碳资产,可作为国内碳交易试点内控排企业的履约用途;也可以作为企业和个人的自愿减排用途。企业或者个人通过自愿购买碳减排量以减少碳足迹、培养低碳理念,同时帮助环保产业的发展、提高企业的社会责任形象。

碳配额的分配和履约基本上属于强制性减排措施,而开发和管理核证自愿减排量则属于自愿减排。根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》及《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》,CCER的生成主要包括以下环节:

(1)业主按方法学准备项目设计文件(PDD)和申请材料;

(2)委托经备案的第三方审定机构开展项目审定;

(3)国家发改委对通过审查的项目批准备案;

(4)业主按照设计文件开展工作,按方法学要求进行监测;

(5)产生减排量后,委托经备案的第三方核证机构开展减排量核证;

(6)国家发改委对通过审查的项目减排量备案签发。

一个CCER项目从开发到最终减排量备案,最短需要8个月,从已经完成的项目来看,一般都在10个月以上。

3、碳金融工具:结合当前对碳市场的探索,目前碳金融工具主要分为交易类、融资类、投资类以及保险工具等。依托碳配额及项目减排量两种基础碳资产进行各类碳金融工具的开发,可以帮助市场参与者更有效地管理碳资产。此外,通过多样化的交易方式亦可以提高市场流动性,对冲未来价格波动风险,实现套期保值。

4、配额初始分配机制:配额的初始分配是指碳排放交易主管部门通过法定方式将排放配额分配给负有减排义务的主体。配额的初始分配关乎温室气体减排义务主体的积极性以及碳排放交易市场的流动性,因而对碳排放交易体系的有效运作至关重要,涉及配额的取得方式、分配方法、早期减排者的公平待遇、新进企业或设备的公平竞争、政府对碳排放交易市场的宏观调控等问题。

1)取得方式:根据控排单位取得碳排放配额是否支付对价,将配额分配分为有偿分配和无偿分配。从各试点的配额方案来看,我国碳排放配额初始分配方式目前主要采用混合方式:以无偿分配为主,有偿分配为辅。其中,上海、重庆、湖北碳排放配额初始分配则采用无偿分配的方式。

2)分配方法:如上所述,目前我国初始分配方式分为无偿分配和有偿分配两种。其中,无偿分配按照分配的参照标准不同又分为基于“祖父法则的分配”(grandfathering allocation, GF)和基于“标杆法则的分配”(benchmarkingallocation, BM)。祖父法即按照控排单位的历史排放量(采用近几年的平均值)确定配额,适用于生产工艺产品特征复杂的行业,其优点在于计算方法比较简单,对数据的要求量小,但其缺点也很明显,比如变相奖励了过去排放量高的企业,对较早采取减排行动的企业有失公平,没有考虑到企业近期的经济发展状况,对于新进入的企业缺乏历史排放数据作为参考等等。杠杆法即以碳排放强度作为行业基准值,某行业的碳排放量代表某一生产水平的单位活动碳排放量水平,并用来作为碳交易中的配额初始分配参考指标,适用于生产流程及产品样式规模标准化的行业。[8] 有偿分配主要分为拍卖和政府定价两种。我国每个碳交易所采取的配额分配方法不尽相同且较为复杂,其中七个试点地区的配额分配方式如下:[9]

天津:天津市的配额分配采取了祖父法则和标杆法则相结合的方式,对电力、热力采取标杆法则进行碳排放配额的初始分配,而对于其他行业则采取祖父法则。在采取祖父法则的同时,天津通过引入绩效系数对早期减排进行鼓励和补偿的做法值得肯定。之所以对电力和热力采取标杆法则,是因为按照实际产能分配和调整配额可以促使排放水平在基准以下的企业改进技术,在减少碳排放的同时减轻该行业的配额压力。

北京:北京碳排放配额的初始分配分为既有设施的碳排放配额分配和新增设施的碳排放的配额分配两种。其中,既有设施的碳排放配额分配根据行业不同分别采取基于祖父法的分配和基于标杆法的分配。对于2013年1月1日之前投运的制造业、其他工业和服务企业采取基于祖父法则的分配;对于供热企业(单位)和火力发电企业在2013年1月1日之前已投入运行的排放设施采取基于标杆法则的分配。北京的碳排放配额分配根据不同行业的特点采取了不同的分配方式,具有灵活性和可操作性等优势。但是,基于祖父法则的分配方法并没有考虑早期减排者的配额补偿问题,从而造成早期减排者获得的配额少于未从事早期减排者,有失公平。

上海:上海与天津、北京类似,也采取了祖父法和标杆法相结合的分配方法。不同的是上海对适用分配方法的行业部门的划分更加细化。对于电力、航空、机场和港口行业,适用标杆法则;对于工业行业和商场、宾馆、商务办公建筑及铁路站点行业,则适用有区别的祖父法则。其中,对工业行业允许分配配额给新增项目,而对商场、宾馆、商务办公建筑及铁路站点的新增项目没有纳入配额管理。

深圳:深圳的配额分配实质上采取了变通的杠杆法则。深圳为每个参与碳排放交易的管控单位制定目标碳强度,而标杆法则是针对整个行业制定目标碳强度。标杆法则确保了同一部门内的企业公平竞争,深圳的方案则因为注重同一部门内部不同企业特性(如减排潜力、技术水平、减排承诺等)而更加具有灵活性。

广东:广东省的碳排放配额虽然也采取祖父法则和标杆法则相结合的方法,但是并未明确两种分配方法的适用范围。此外,基于历史排放的分配方法也没有考虑到早期减排者的配额分配问题。

重庆:重庆的配额分配方案与以上几个试点明显不同,既没有采取标杆法则也没有采用祖父法则,而是创新地提出了“分配基数+配额调整”的全新思路。重庆的配额分配分为三步,即申报、分配和调整。

湖北:湖北碳排放配额实质采取了祖父法与变通了的标杆法则相结合的形式。湖北对于电力企业的配额分配分为两个步骤,第一步实际上是祖父法则的应用,第二步的增发配额中的标杆值类似于标杆法则中的部门平均单位发电量碳排放量。此外,祖父法则的适用也没有考虑到早期减排者的分配问题。

5、抵消机制与温室气体自愿减排交易:各试点均规定了核证自愿减排的抵消机制,即纳入碳排放交易的单位可以通过购买国家核证自愿减排量抵消其超额温室其他排放。抵消机制的设计进一步扩张了碳排放交易市场对国家核证自愿减排量的需求,进而激励了温室气体自愿减排项目的实施。各地区对于CCER的抵消能力做出了统一的规定,即1个CCER等同于1个配额,可以抵消1吨二氧化碳当量的排放,但各地区对于抵消比例和抵消条件的规定都有所不同,具体如下:

北京:重点排放单位可以使用CCER抵消其排放量,比例限制为不得高于其当年排放配额的5%,利用京外项目的CCER抵消排放,不得超过当年其核发配额的2.5%,并且优先使用河北省、天津市等预备级市签署了应对气候变化、生态建设、大气污染治理等相关合作协议地区的CCER。

上海:纳入配额管理的单位可以利用CCER抵消碳排放的比例不超过该年度企业通过分配取得的配额的5%,纳入配额管理的单位不得使用其排放边界范围内的CCER抵消。

天津:纳入碳排放交易的企业可以使用一定比例的CCER抵消其碳排放量,抵消量不得超过其当年实际碳排放量的10%,CCER没有地域、项目类型、排放边界等限制。

重庆:纳入企业利用CCER抵消碳排放的比例不得超过企业审定排放量的8%,对CCER的来源没有特别限制。

深圳:管控企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%,管控企业不得使用其排放边界范围内的CCER。

广东;控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%。用于抵消的CCER至少有70%产生于广东省内的温室气体自愿减排项目;控排企业不得使用其排放边界范围内的CCER抵消碳排放。

湖北:控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%,CCER产生于湖北省行政区域内;控排企业不得使用其排放边界范围内的CCER抵消。

抵消比例的大小关系到企业减排成本和减排积极性问题,从国内外碳交易实践来看,自愿减排量的成交价格往往低于配额价格。由此,如果抵消比例过大,那么企业就偏向于购买CCER以抵消其超额排放,从而减排的积极性就会降低;如果抵消比例过小,那么企业就要购买高价配额或者加大减排,从而企业减排成本或压力更大。所以,抵消比例的设置应当均衡考量各种因素。此外,抵消条件越严格,纳入碳交易的企业的减排成本就越大,减排效果就越明显。相较于抵消条件严格的试点而言,抵消条件不作限制的试点内企业的减排成本相对较低、减排效果相对要差。

四 、我国碳交易规则存在的问题与不足

从目前主要试点的运行情况来看,全国碳交易市场规则存在一些共性的问题和不足,主要表现为以下方面:

(一)全国普适的上位法缺位,政府令法律效力较低,约束力欠缺。七个碳交易试点中,只有北京和深圳出台了人大立法,其余地区均以政府规章形式对交易规则作出规定,法律位阶较低。同时因为各试点区的法令仅在试点地区产生约束力,无法兼顾非试点区及其他地区的实际,对跨区域碳交易具有一定约束,影响了全国碳市场的快速发展。《全国碳排放交易管理条例》作为全国碳市场的基础政策却因立法周期和立法程序等因素的影响,还迟迟未进入执行阶段,不利于碳市场减排目标的实现。

(二)交易机制的区别,导致交易市场间发展不均衡。各交易所立足本区域发展实际设计了独具特色的碳交易机制,包括配额分配机制、履约机制、存储和抵消机制。机制和规则的差异导致了各地方交易市场发展的不均衡,也增加了各试点之间联结实现全国统一碳市场的难度。首先,非统一的碳交易规则也在一定程度上提高了“碳泄露”和寻租行为发生的概率,扰乱碳市场正常运行秩序。例如上海是唯一同时推出三年配额的试点,为全国试点中交易品种最多的碳市场。由于上海允许配额的跨年结转,因此未清缴的年度配额在这之后依旧可以用于市场交易和未来两年的配额履约,导致在其他试点履约截至期间(交易量最为活跃时期)的7月、8月,上海却会连续出现交易量为零的情形。另,重庆特有的配额总量控制制度,允许企业实行配额申报,企业自主决定配额数量,政府只承担总量控制,亦导致了交易量持续为零的情况出现。其次,与碳交易发展相适应的规则的变化,同样易引起交易变动。广州碳交易中心在 9 月底出现交易价格新低,这种状况的出现基于广东省碳交易规则逐渐适应国际规则的发展趋势。我国在碳交易试点阶段配额以免费分配为主,有偿分配为辅,但根据国际惯例,随着碳交易的发展、碳规则的完善,有偿竞价将成为配额获得主要方式,广东省9月有偿竞价交易价为26元/吨,成交价则统一择取竞买成功者当中的最低申报价,造成交易价格新低。

(三)针对碳排配额交易,目前交易所规则都仅对分配方法做了原则性规定,但没有就无偿分配或有偿分配的具体标准和方法作出具有可操作性的具体规定。同时各交易所对于碳排放配额的初始分配方面,存在分配方法和标准不统一,公平性有待于进一步提升的问题。碳排放配额的分配方法和标准不统一,对于将来全国碳市场的建立也提出了非常大的挑战。碳排放权作为一种无形的、法律拟制的复合型权利,兼具公法权力和私法权利的双重属性,具有稀缺性的特征。根据科斯定理,权利的初始配置关系到整个碳交易市场效率的实现。区域总量控制的前提下,进行碳排放权的初始分配需要处理好公平与效率的关系。碳交易市场有一个总量市场,在建立这个总量市场之后,如何找到一个系统的分配模式,在企业之间公平分配碳排放权以何为标准和依据,是目前迫切需要解决的关键问题。

(四)各交易所仍未建立基于市场的价格机制,价格受诸多因素影响,碳交易的非市场化严重。目前各交易所碳排放权交易的完成仍以政府为主导,市场参与程度较低,市场调节作用较弱,政府的决策成为企业行动、碳交易市场变动的导向。因此无法形成真正的市场价格,造成了定价机制的缺失,从而造成碳价的不合理波动。市场的透明度较低,企业无法预知碳产品价格的变动,导致控排企业和投资者对碳交易市场的信心不足,大部分碳交易市场表现出流动性低、活跃度弱的特征。

(五)各交易所规则缺乏对于违约行为的有效惩罚机制,无法保障顺利履约。政府主导的碳交易活动的目的在于减少企业碳排放对生存环境的破坏;而企业参与碳交易的目的在于实现利益最大化。目的的不完全一致性,将引发企业的道德风险行为,在一定程度上佐证了碳交易惩罚机制存在的必要性。例如,2016年7月24日天津碳排放市场达到有史以来最低价17元每吨,造成这种低价的原因与天津对于不履约企业的惩罚力度差异直接相关。相比于国内其他试点省市,天津对纳入企业不履约行为的惩罚力度较轻,根据规定企业仅需负有限期内改正和无法获得优先融资等扶持政策责任,而其他试点省市在此之外还有其他惩罚机制。比如北京规定企业享有一定的宽限期,宽限期后企业仍不履约将被处以市场价格3-5倍的罚款。由此看出,必要的约束手段是保障碳市场平稳运行的必要措施,应完善各交易规则的惩罚机制。

(六)各交易所规则对于碳金融交易方面的规定存在许多不完善的地方。第一,碳交易所规则中缺乏对碳交易金融属性的确认,虽然各交易所规则中都规定了金融监管部门等相关行政部门可在本部门职责范围内参与碳市场监管,但碳市场主管部门与协管部门之间的协调仅是原则性规定,缺乏针对交易产品、交易方式和交易主体等具体监管职责内容的分配。这就无法充分覆盖和协调对创新碳金融产品、从事碳交易金融服务的中介机构和投资机构等的监管,造成了监管漏洞与合法性冲突。如碳现货远期交易,仅通过发改委的审核或者备案,缺乏明确的金融监管部门审查、批准程序,其产品的合法性以及监管权限存在疑问。第二,碳交易所实施的自律管理仅能在一定程度上实现市场参与者合法权益的保障和交易市场的有序运营,但是目前我国的碳交易所并非经过国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所,在金融市场法律规范中没有被确认,因此可能存在碳交易所规则所涉及的金融交易的自律管理规则无法替代金融监管制度的风险。第三,目前碳交易所管理规则与金融监管规则无法有效衔接与协调,造成了交易产品、交易主体的合法性问题和监管冲突,而监管空白或重叠将最终引起潜在的金融风险。第四,相对于国家碳金融市场来说,我国碳金融面临各种风险,包括制度风险、政治风险、商业风险和一些不可抗力的风险。针对这些问题就迫切需要一些积极的碳金融工具应运而生来帮助人们尽可能地避免这些风险,同时也更好地拓展金融发展的进程,然而我国现阶段的碳金融工具创新还没有充分发挥这一作用。

五、完善我国碳交易所规则的建议

(一)建立完善的碳交易法律法规保障体系,使得碳交易的整个流程有法可依。结合实际,建立碳交易的相关法律法规体系,必然要将政策和制定结合起来。因此,在设计碳交易体制时,应当充分考量现行政策工具和相关法律制度,争取发挥协同效应,制定全面的综合性碳交易法规。只有从法律上将碳排放权的稀缺性、排他性、可交易性明确规定出来,才能使碳交易具有坚定的法律后盾。[10]

第一,在制定法律体系过程中应注意与其配套规则的规定,碳排放权交易涉及碳排放权的设定、分配与交易,而碳排放权设定与分配实际上同时也被纳入碳排放交易体系的企业设定了履约的义务,即碳排放权的权利主体同时也是碳减排义务的履约主体。碳减排义务对企业来讲是一种负担,根据《立法法》的规定,增加企业负担的行为应当由法律或行政法规加以规定,目前碳排放交易市场的立法位阶低,因此我国应通过法律或行政法规的方式制定碳排放交易管理条例,融合现有的《碳排放权交易管理暂行办法》和《温室其他自愿减排交易管理暂行办法》,并综合考量各碳排放交易试点的经验和我国的国情。除此之外,还应制定温室其他排放检测、报告和核证等方面的技术规范。

第二,完善碳排放交易一级市场法制,建立健全碳排放总量控制制度和碳排放配额初始分配制度。碳排放总量的控制要综合碳排放的历史数据、温室气体减排目标、行业企业的减排能力、经济和社会发展规划等各方面因素。此外,碳排放配额的初始分配应兼顾公平性和效率性的统一。

第三,建立健全碳排放权二级市场法制,促进碳排放交易体系良性高速运转。完善碳排放交易二级市场需要做好以下几方面:其一,在碳排放交易管理条例中明确规定碳排放配额以及核证自愿减排量的法律属性;其二,制定碳排放配额和核证自愿减排量交易的反不正当竞争及反垄断规则,促进碳排放交易的有序性和流动性。

第四,完善碳排放交易权的纠纷处理机制,目前《碳排放交易管理暂行办法》仅规定了碳排放单位就核查结果异议向主管部门申诉的权利,并未赋予单位诉权,对于碳排放交易的诉讼保障缺失。其一,对于配额分配纠纷的解决,碳交易主管部门与控排单位间的配额分配关系,实质是一种行政法律关系,对于分配不公的行为,属于具体行政行为,且该行为是由省级以上碳交易主管部门作出,符合行政复议前置情形。因此,若控排单位对具体行政行为不服时,应当向省级人民政府申请行政复议。对行政复议不服的,可以提起行政诉讼。其二,对于配额交易纠纷解决,碳交易主体间的配额交易行为,实际上是平等主体间的民事合同行为,应受民法、合同法等调整。其三,对于配额清缴是碳交易主管部门与控排单位的额配额清缴关系,实质上是不平等主体间的行政合同关系。控排单位过错导致的“能而不履约”或“履约不能”均属违约行为。对此,双方纠纷解决方式应通过和解、调解、仲裁、诉讼多种方式。

(二)协调各地交易所规则,建立与市场相适应的统一规范体系。规范体系覆盖的内容应包括:交易平台规范、配额分配规范、价格调节机制规范、抵消机制规范以及监督管理规范等。建立规范体系的过程中不能忽视各地区的客观差异性,应综合考量各地区的特点并予以协调。

建议将规范体系分为可统一规则和需差异规则。可统一规则是指在全国碳市场可以实行统一标准,不会基于各区域差异而无法推行的规则。就目前而言,可尝试设立统一规则的事项包括: 统一交易平台规则;价格限度;遵约机制;抵消机制。这些规则的统一将有利于提高碳交易的效率,降低碳交易成本。需差异规则基于全国碳市场建立规则如果违背区域差异现实,将可能产生与建立全国市场背道而驰的不利后果,所以一些规则应结合地区特点有适当差异,这类规则主要为: 碳配额总量、碳配额分配。

(三)完善碳交易监管机制,建立有效的惩戒机制:(1)应建立碳排放登记报告制度。所有取得可交易的排放许可证的实体都必须进行申报登记。(2)完善环境管理监测系统。为了提供全面准确的排放数据给企业和环境管理部门,建立排放源连续排放监测系统。建立排放许可证跟踪系统,准确掌握排放源的排放信息和排放许可证信息。(3) 引入碳交易核证制度。引入合格的核证主体对排放权交易产品进行核证,保证排放权指标的质量。(4) 建立碳交易监测体系。建立污染源基础数据库信息 平台、排放指标有偿分配管理平台、污染源排放量监测核定平台、污染源排放交易账户管理平台等。(5)建立企业排放台账制度,全面管理参加有偿分配和排放交易体系的污染源,保障碳排放在有效的监控之下。(6)加大对超标排放行为的查处,加大处罚力度,促使企业自觉减少排放,实现总量控制和环境保护的总体目标。(7)要及时查处滥用转让权,以及非法转让排放权的买卖行为,规范转让过程中的一些无序现象, 确保排放权在二级市场上能够正常交易。

(四)各碳交易机构应当细化碳金融产品交易过程中对参与主体资质、产品与交易方式的审核、批准程序的规则。应当划分碳市场行业监管与金融监管各自的职责范围以及相互直接协同监管时的程序规则并明确控排企业等交易主体在涉及金融交易,以及碳交易产品在采取金融产品形式或交易方式时,应当经由碳市场主管部门和金融监管部门进行共同审批、备案、监督等,以此实现对碳市场交易与金融交易的综合风险防范。[11]

现阶段我国碳交易领域的发展存在着诸多挑战,例如碳交易相关的法律法规不健全、各交易所规则的差异导致各地碳交易市场发展的不均衡、碳交易的非市场化严重尚未形成有效的交易价格机制等,但同时碳交易领域更面临着巨大的机遇。在这种情况下,应该加快完善碳交易制度,解决目前碳交易发展中存在的不足和问题,构建健康有序的碳交易体系,从而推动低碳经济的大力发展,突破我国经济发展过程中资源和环境瓶颈性约束,实现可持续发展的目标。

作者简介:

李景良律师 上海融孚律师事务所金融证券部合伙人,复旦大学法学院法律硕士

业务领域:公司与商务、兼并收购/改制重组、绿色金融(碳排放)领域

联系方式:13621623265,jingliang.li@sglaw.cn

申喆 律师助理

上海融孚律师事务所金融证券部律师助理,美国波士顿大学法学院法律硕士(LLM)

[1] 凤凰咨询网,《中国碳排放2030年左右达峰值》http://news.ifeng.com/a/20150701/44079722_0.shtml.

[2]新华网: 习近平、奥巴马.(2015 年9 月26 日). 中美元首气候变化联合声明http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c_1116685873.htm

[3]《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201706/t20170621_851905.html

[4] 吕忠梅/王国飞:《中国碳排放市场建设:司法问题及对策》,载于《甘肃社会科学》(兰州)2016年第20165期

[5] 碳排放交易网,《统一碳市场暗藏商机》http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2016/0906/56129.html .

[6] 历史法(又称“祖父法”,简称GF)即按照控排单位的历史排放量(采用近几年的平均值)确定配额

[7] 基准法(又称“杠杆法”,简称BM)即以碳排放强度行业基准值,某行业的代表某一生产水平的单位活动水平碳排放量,来作为碳交易中的配额初始分配参考指标

[8] 北京环境交易所、北京绿色金融协会编制《北京碳市场年度报告2016》

[9] 参考王彬辉:《我国碳排放权交易的发展及其立法跟进》,载于《时代法学》(长沙)2015年第20152期

[10] 参考曹明德、刘明明、崔金星:《中国碳排放交易法律制度研究》

[11]李从刚;《碳金融本土化与中国碳金融体系的构建》

新华社民族品牌工程:服务民族企业,助力中国品牌(广告)

新华社品族品牌工程

[责任编辑:姜楠]