马庆华
不久前，首单绿色市政债“2019年江西省赣江新区绿色市政专项债券”（以下简称“19江西14”）正式发行。债券以“赣江新区儒乐湖新城综合管廊”建设项目为发行标的，发行总额为12.5亿元，其中本期为3亿元。
绿色市政专项债是绿色金融发展过程中的重大创新，赣江新区作为绿色金融改革创新示范区之一，相关部门就推动首单绿色市政专项债落地作出了许多努力。笔者初步总结了首单绿色市政专项债的经验，并就可进一步改进的地方提出建议和展望。
地方政府专项债券中，绿色产业占比较低
绿色发展、高质量发展的理念渗透各行各业，绿色产业的需求愈加旺盛。据测算，随着我国经济转型，未来5年节能环保等绿色领域的年均投资需求将达到2万亿～3万亿元，而财政资金仅能解决不到1/4。
目前，地方政府专项债券试点进行了土地储备、收费公路、棚户区改造的专项债券发行。笔者分析认为：一方面，经济下行承压，金融去杠杆清理规范了PPP项目，基础设施建设受到较大影响，选取的试点领域基本均为基础设施建设类别，符合当前加大基础设施领域补短板的工作要求；另一方面，三个试点类别项目可产生稳定的现金流，符合当前大力化解政府债务危机、严控地方政府隐性债务的大背景。
据Wind统计，截至2019年6月15日，地方政府专项债券共发行11319亿元，其中棚户区改造和土地储备作为地方政府专项债的优先试点领域，募资规模分别占比32.39%、28.77%，占据募资的绝大部分比重。与绿色产业相关的生态环保、水务、综合管廊等领域募资规模301.51亿元，占比仅2.66%，无特定用途的地方政府专项债券的投向包括基础设施建设、扶贫、生态环境等多个方向，无法进行细致的拆分估计，即便考虑在内，用于绿色产业领域的地方政府专项债券募资比例仍然较低。
首单绿色市政专项债创新有助解决行业发展痛点
如上所述，在当前的情况下，作为我国首单绿色市政专项债——“19江西14”的发行就格外引人关注。
理论上讲，绿色项目往往具有建设周期长、投资回收期长等特点，而传统的银行信贷期限较短，存在期限错配的问题。根据国际经验，市政债券一般期限较长，如美国市政债券70%以上期限超过10年。从我国目前已经发布的地方政府专项债券的情况来看，其期限也正在逐渐延长，2017年期限10年（含10年）以上的长期债券数量占比仅13.67%，2018年增长至22.32%，2019年前5月进一步增长为36.73%，另外，期限为20年、30年的长期债券数量也在逐渐增长。
地方政府专项债以地方政府信用做保障，绝大多数债项发行评级为AAA，较高的信用评级为长期债券的发行奠定了基础。此次发行的“19江西14”债券，期限长达30年，这为之后绿色市政专项债的发行提供了良好参考。一方面，30年的期限大大减轻了地方政府的还款压力，符合当前严控地方政府隐性债务风险的基调，在不增加地方财务杠杆的前提下补基建短板，是现有经济、政策背景下进行地方基础设施建设、拉动地方经济增长的最佳选择；另一方面，30年的债券期限与绿色市政项目的建设运营期限更加吻合，最大程度降低期限错配的负面影响，避免因再融资带来的融资成本增加，利于绿色项目建设运营进展的顺利进行。
从国际经验来看，绿色市政债券往往具有较高评级，发行成本要低于绿色企业债和绿色公司债。笔者选取了2019年江西省发行的城投债、地方政府专项债券研究发行成本，发现城投债的发行成本明显高于地方政府专项债券。具体来看：城投债票面利率较同期发行相同年限国债上浮372~395个基点（BP），其中“19宜春管廊债”发行标的与“19江西14”相同，即综合管廊建设项目，而地方政府专项债券较同期发行相同年限国债上浮29~36个基点，发行成本显著低于城投债，这与城投债债项评级低于地方政府专项债有关。
此外，绿色贴标债券资金必须用于绿色项目的规定利好绿色产业高质量发展。针对当前环保公司融资难、融资贵的问题，绿色金融工具的创新有效解决当前环保行业发展痛点，有效帮助环保公司顺利解决当前面临的资金链困境，有利于绿色产业的长远发展。
多管齐下推动绿色市政专项债券发展
对于绿色市政专项债券未来的发展，笔者的一些思考和建议如下：
——探索绿色市政专项债券投资的优惠政策，增强投资者的获得感。
绿色市政专项债券的资金使用，符合《绿色债券支持目录》和《绿色债券指引》中明确限定的绿色项目，尤其适用于具有较强公益性、能产生较为稳定现金流的项目，此类项目以政府为最佳实施主体。“19江西14”同时在上交所、深交所、银行间交易市场上市，投资者既包括机构投资者，也包括个人投资者。政府信用背书的债券风险相对较低，对个人投资者吸引力更强，有利于最大限度的吸引社会资金。
除投资者风险偏好的考虑外，绿色市政专项债可以考虑采纳更加直接的资金利好政策，以极大增强绿色债券投资者的获得感，包括但不限于交易、所得及其他税费方面的减免、返还、奖励等优惠。除此之外，央行、监管部门可在货币政策、信贷政策、宏观审慎管理政策、具体监管指标等方面向绿色债券投资者倾斜。
——因地制宜选取标的项目，产品设计权衡项目商业模式和债券期限。“19江西14”关于债券期限和选取发行标的商业模式进行了积极的探索，30年的债券期限有效匹配项目的建设和运营期限，以“入廊使用费+管理费+广告费+财政补贴”为主要收益来源的商业模式落实了债券还款资金的来源。
不过，也应看到，绿色产业细分领域众多，而且受到地区经济发展水平等诸多因素影响，确实存在部分项目投入多但是收益情况不乐观的现象。这有可能导致长期债券的风险提高，进一步提高募资成本。
由此，笔者建议绿色市政专项债券在推广过程中，政府部门应对发行标的进行充分的收益论证，综合考虑当地经济状况，对项目建设及运营过程中产生的收益进行详细的测算，落实还款资金来源，坚决避免绿色市政专项债券违约事件的发生。
——新政放开资本金来源，绿色市政专项债推广时可考虑运用。
2019年6月中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。其中，所谓重大项目包括国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目等。新政策意在补基建短板，在可控风险情况下，适当放开资本金资金来源的限制。
笔者认为，未来发行标的符合重大项目条件的，可参照新政使用部分专项债券募资作为资本金来源，进一步加快项目建设进程。
（作者单位：中央财经大学绿色金融国际研究院）
