绿色金融支持雄安新区绿色发展路径

《河北金融》2019年第6期2019年07月11日18:23分类:分析报告

摘要:本文通过国内外新城新区绿色发展的案例对比分析,为绿色金融支持雄安新区绿色发展提供经验借鉴。面对资源环境严峻、产业结构不合理及潜在的环境风险暴露、金融机构单一等问题,在新发展理念指导的京津冀协同发背景下,雄安新区如何通过绿色金融实现绿色发展。本文认为,通过政府引导和市场主导,积极构建符合雄安特色的绿色金融体系,支撑包括绿色产业、绿色项目库建设的绿色发展体系,实现雄安新区绿色发展目标。

一、引言

雄安新区的设立与京津冀协同发展战略相衔接。2013年8月京津冀协同发展提出,2014年2月京津冀协同发展战略正式确立并上升为重大国家战略。尽管如此,京津冀由于政治经济方面的极化效应,北京虹吸了本区域内的人口,进一步为北京基础设施与公共服务造成巨大压力,这也给北京带来空气污染和交通拥堵等大城市病。雄安新区的设立将有利于缓解环京津贫困带、改善区域环境,并进一步升级京津冀协同发展战略,构建京津冀世界级城市群;从更长远目标看,雄安新区的设立有助于缓解南北区域均衡问题。

雄安新区绿色发展是在中国具体发展实践中逐渐提出并具有重要意义。国际范围看,从20世纪60年代开始,人们对环境重要性的认识不断地加深,经过生态环境的恶化到国际社会持续地行动,于21世纪初提出绿色发展理念。中国作为发展中的大国,其特点是资源总量大、人均资源偏低、分布不均衡,在工业化赶超发展战略中,日益面临资源、能源浪费,环境污染,人均水资源,能源资源,矿产资源锐减等问题,政府逐渐强化生态环境保护理念。“十三五”发展规划、《生态文明体制改革总体方案》以及党的十九大报告等也明确指出坚持绿色发展,构建绿色金融体系。作为贯彻落实新发展理念的创新发展示范区,蓝绿是雄安底色;但雄安新区建设需要大量的资金支持,马骏和王瑶(2017)认为当前雄安新区财政仅能覆盖10%的投资总额,因而需要通过绿色金融引导市场各类社会资本参与,保证雄安新区绿色发展可持续。截至2019年3月,雄安新区完成顶层设计,总体规划和生态治理保护规划已由国务院批准,雄安新区将进入绿色发展的快车道。

二、分析框架

(一)绿色金融体系

中国的绿色金融体系的构建有赖于政府引导。2016年G20杭州峰会上,绿色金融成为世界经济治理的新机制和制度改革的方向,发展绿色金融是新发展理念对金融业发展的时代要求。同年,中国人民银行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》给出明确的绿色金融体系定义,即通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。该体系旨在动员、激励更多的社会资本投入到绿色产业中。

(二)绿色发展体系

绿色发展体系的充实完善。邬晓霞和张双悦(2017)认为,绿色发展目标的实现,需要积极发展包括绿色产业在内绿色发展体系支撑,从“十五计划”到“十三五规划”,绿色发展系统的政策内涵逐渐扩大到绿色定位、绿色消费、绿色农业、绿色制造、绿色流通、绿色基础设施、绿色城市、绿色区域发展、绿色产业、绿色生态空间、绿色制度等。梁盛平(2018)在贵安新区绿色发展探索中,试验区的绿色发展体系被归纳为“绿色金融+绿色产业”、“绿色建筑”、“绿色基础设施”、“绿色能源”以及“绿色消费”五个部分。绿色产业是绿色发展体系重中之重,是一项复杂的系统工程,涉及到土地、人才、技术、产业、法律法规、金融等多个相关要素,而绿色金融是绿色产业优化升级的重要推动力。

(三)雄安新区的绿色发展

雄安新区的绿色战略定位。《雄安规划纲要》将绿色发展作为基本要求,在雄安新区确立的4项战略性定位中,排在首位的是“绿色生态宜居新城区”,其中绿色生态所要求的绿色基础设施、绿色建筑、环境治理等绿色项目是投资的题中之义。另外,《雄安规划纲要》所列的38项新区规划主要指标中,绿色发展指标占据一半。

因而,面对资源环境严峻、产业结构不合理及潜在的环境风险暴露、金融机构单一等问题,在新发展理念指导的京津冀协同发展背景下,雄安新区可通过微观层面的绿色金融促进绿色发展体系,进而实现宏观层面的绿色发展。

三、国内外研究与实践

(一)绿色金融概念

绿色金融的概念在国际社会逐渐达成共识。“绿色金融”概念出现于20世纪末,往往与可持续金融、气候金融、环境金融等概念混用,其中环境金融被定义为“使用多样化金融工具来保护环境”。Salazar认为绿色金融是保护环境的金融创新;Labatt和White认为绿色金融是以市场为基础改善环境质量、转移环境风险为目的的金融工具。经过多轮协商,国际银行业针对绿色金融已达成共识并提出一系列可持续发展倡议,例如联合国责任投资原则(PRI),环境、社会与公司治理(ESG),赤道原则(EPs)等,2016年G20杭州峰会公报首次将绿色金融纳入会议议题。

中国绿色金融概念及内涵。早在1998年绿色金融概念在国内就有使用,在政策导向下该概念逐渐清晰并达成共识,但相关的标准体系仍在积极推进。马骏(2017)指出绿色金融体系工具中,绿色信贷、绿色债券、绿色基金其主要作用机制在于降低绿色项目或投资的成本;绿色股票指数、碳金融不仅降低绿色投资成本,而且提高污染项目成本;绿色保险则通过保费显性化,间接降低投资成本,提升污染成本,还能强化社会责任。

(二)雄安新区绿色金融作用机制研究

绿色金融作用机制研究。马骏和王瑶(2017)指出由于期限错配等问题,中国以银行为主的融资体系很难为绿色项目提供足够的中长期融资,因而需要构建绿色技术创新投资中心、绿色基础设施和绿色建筑投融资示范区,以及通过构建“地方特色的绿色金融体系”服务于雄安新区战略定位, 其中构建雄安新区特色的绿色金融体系包括建立绿色担保和贴息机制、通过生态补偿机制鼓励绿色项目、发展环境权益抵质押融资、创新包括外资在内的绿色PPP模式等。彭作刚等(2019)认为,构建雄安新区绿色金融机制,加强政策顶层设计,鼓励绿色金融创新,明确重点支持领域,加强环境和社会风险管理,有效满足雄安新区绿色发展金融需求。潘光伟等(2019)指出,雄安新区绿色信贷机制建设,应发展多样化的第三方咨询、评级和认证机构,建立健全具有雄安新区特色的多重绿色评价体系,建立统一的雄安新区绿色信息共享机制。

雄安新区绿色发展研究。常纪文(2017)认为雄安新区绿色发展路径包括如下,一是坚持“多规合一”,研究步调需要一致;二是水资源的利用、污水集中处理以及垃圾分类收集处理;三是大气污染防治,使用清洁能源并加强区域联防联治;四是划定生态保护红线及建设海绵城市。李喜梅和周宏春(2018)指出雄安新区的绿色发展,需要形成长效机制,坚持有为政府和有效市场相结合,发挥政府的引导与调控作用,以及通过市场机制激活市场主体和民间资本活力。

(三)绿色发展实践

1.国际新城(区)绿色发展实践

世界各国为解决城市发展问题而开发新城,积累了较为丰富的经验。本文选取具有代表性的、以疏解大都市人口为目标的案例(表1),以提供经验借鉴。

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从上案例可知,国际新城发展总结有以下几点经验。王挺(2016)等指出,其一,重视发展规划,发挥政府主导作用;其二,重视生态环境以及循环经济体系;其三,充分动员社会资本等社会力量的参与,其中哥伦比亚新城是私人资本开发的典范。此外,雄安新区在规划建设中要吸收国外城市衰落的经验教训,美国汽车城底特律、巴西的巴西利亚、韩国的世宗市以及哈萨克斯坦阿斯塔纳等,都曾因缺乏吸引力而衰落。

2.国内的绿色发展实践

中国的新城建设类型较多,各有不同的侧重点。国家级经济特区、开发区、高新区、新区、自贸区等截至当前有401家,但与雄安新区的战略定位及远期规划规模相比,当前并没有可供直接参考,以下从深圳特区、浦东新区以及以绿色金融试验区作为案例研究对象。

(1)典型的国家级新城新区比较

深圳特区的发展历程。深圳在改革开放初期,承接低端产业转移的“三来一补”经济发展模式,造成人口、资源和环境危机;90年代开始,深圳也遭遇空气污染困境。为此,深圳市通过创新驱动发展战略,加快产业结构和能源结构的优化升级,形成产业低碳化的鲜明格局,例如,万元GDP二氧化碳的排放量处于全国大城市最低水平,深圳空气质量在全国千万人口特大城市排名首位。

深圳特区的绿色发展经验。一是,深圳作为国家首批低碳试点城市和碳排放交易试点城市,2010年率先在全国建立地方低碳发展的政策法规体系,例如,深圳在碳交易机制、新能源汽车推广、绿色建筑标准推广、资源性产品价格机制、低碳产品标识和认证制度、绿色生活方式推广、生态文明建设考核等方面进行实践。二是,积极与C40等国际社会组织交流,从而具备前瞻性的规划理念和先进的建设技术,例如深圳国际低碳城项目。

浦东新区的发展历程。浦东新区在初始规划中并未考虑到绿色发展,城市布局缺乏一定合理性。例如,浦东高桥石化基地曾呈现出“城围石化”局面;经过合理规划,2017年浦东新区生产总值结构为0.2%:25.1%:74.7%,环境问题得到改善。

浦东新区的绿色发展经验。一是,浦东新区通过一系列的综合政策,包括税收优惠政策、贸易政策、金融政策和外汇管理政策,为吸引海内外投资、产业发展、人才集聚、研发创新、为打造国际金融中心奠定了重要的制度基础。二是,严格产业准入,加速服务业集聚和总部经济建设,引导金融业、信息传输、软件服务等发展,大力发展第三产业。三是,积极发展低碳实践区试点,设立 “绿色能源利用试验区”、“低碳环保居住试验区”等,例如,2013年浦东的上海金桥经济技术开发区成为全国首批低碳工业园区试点(表2)。

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深圳特区、浦东新区的低碳城市发展经验可供参考有如下几点。其一,注重综合政策引领,发挥政策导向作用;其二,发展中形成一系列市场化体制机制;其三,明确产业发展方向,制定准入政策;其四,注重国际交流与合作,提升新城发展能力。

(2)国家级绿色金融改革创新试验区比较

生态文明顶层设计下各地政府在积极推进绿色金融实践。2017年6月,国务院决定在五省(区)设立绿色金融改革创新试验区(表3),作为生态文明建设与低碳经济增长融合发展的重要改革措施;此外,各地诸如福建、安徽、青海、内蒙等省(区)也从省级层面出台绿色金融实施方案。

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五省“金改区”的实践取得的经验可以提炼如下。一是以绿色项目库建设推动标准体系建设;二是坚持市场化原则,探索多种渠道以及创新工具推动绿色金融可持续发展;三是将绿色信贷纳入中国人民银行的MPA考核中,构建正向激励机制以及风险防范机制。五省“金改区”的发展还在探索中,仍存在一些有待完善的方面,诸如绿色金融标准体系不统一,绿色认证和评级制度不完善,相应的绿色环境信息披露制度尚未建立以及外部激励措施缺乏等。

四、雄安新区的绿色金融与绿色发展

(一)雄安新区现状

雄安新区面临的挑战。一是本区大气、水、生物多样性不甚理想。二是河北作为钢铁生产大省,以及与之相关化工、冶金、煤炭与电力等工业比重大,这一状况也影响了雄安新区产业布局。三是雄安新区绿色金融发展水平较低,金融机构环境风险突出,污染型小微企业较多地依赖民间借贷融资,另外,当地银行的贷款余额占比也较大。

雄安新区的金融机构布。雄安新区成立前,雄安三县金融机构数量少、结构单一,缺乏股份制商业银行等多类型金融机构;雄安新区成立后,政府积极鼓励金融机构总部以及区域总部落地,布局绿色金融管理部门,助力新区建设,截至2018年6月,雄安新区的银行机构达31家,网点数达到120个。其中中国银行积极参与“金融科技城项目”,农业银行谋划设立“雄安新区建设绿色发展基金”;此外,2017年10月,中国人民养老保险有限责任公司成为首家落户雄安新区的总部型金融机构,2017年11月,“北京环交所-中美绿色低碳基金”落户雄安新区。

(二)雄安新区绿色发展展望

根据《雄安规划纲要》内容,本文从绿色生态空间等六个方面整理了绿色发展体系的范畴(表4)。按照规划定位,雄安新区将建成国际一流、绿色、现代的智慧城市,并通过重大项目带动战略目标实现。绿色智慧城市、先进制造业、绿色交通、新能源、基础设施等巨大的融资需求,对雄安绿色金融的发展既是机遇又是挑战。据估算,今后五年雄安新区所需绿色投资总额可能达到1万亿元。

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(三)雄安新区绿色金融与绿色发展

河北的产业现状与金融的资源配置困境。早在1995年,绿色信贷相关政策已发布,但因河北钢铁产业布局的实际等原因,绿色信贷政策难以实现资源配置,相关政策执行并没有严格落实。

在雄安新区规划的具体落实过程中,需要根据相应产业及其性质配置绿色金融的项目(表5)。这些融资方式,也应该根据新区建设的不同阶段、不同类型实施,进而推进包括政府财政资金在内的各类融资方式优势互补。

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五、结论与建议

根据党的十九大报告以及雄安新区发展规划的战略定位,雄安新区的绿色发展还应着力构建多元化、多层次富有地方特色的金融服务体系,引领金融创新,统筹区域金融发展,通过绿色金融支撑绿色发展体系,从而实现雄安新区绿色发展目标。对于绿色金融体系及绿色发展体系,本文建议如下。

(一)绿色金融体系构建

1.加强组织领导,完善政策顶层设计

一是健全绿色金融政策体系。以新发展理念为引导,在雄安新区探索设立绿色金融改革创新试验区。河北省政府、雄安新区管委会、新区三县等各级政府支持成立雄安新区绿色金融领导小组,加强领导、统筹规划、协调推进绿色金融各项试点工作,综合运用金融、财政、环保、产业、税收等政策,建立健全雄安新区绿色金融发展跨部门协调机制。

二是推进绿色金融监管。人民银行运用再贷款、再贴现等货币政策工具,鼓励金融机构加大投放力度,重点支持生态环境、环境治理、绿色基础设施等项目建设。积极探索绿色信贷业绩评价体系,将绿色信贷业绩评价纳入宏观审慎评估(MPA)、银行业金融机构综合评价、央行评级、财政性存款招投标等,以加大绿色信贷投放。

三是加强绿色金融基础设施建设。探索建立涵盖绿色信贷、绿色保险、绿色证券等在内的绿色金融统计指标体系;加强部门间信息共享,大力应用大数据、区块链等金融科技,构建绿色金融信用信息数据库,将污染物达标排放情况、环保违法违规记录等环境和社会风险信息纳入征信体系,促进信用信息共享。

四是研究出台绿色金融财政激励政策。起步阶段加大中央财政、河北省级财政对雄安新区管委会的转移支付等支持力度,建立绿色信贷财政贴息、风险补偿基金机制,撬动更多的社会资本对雄安新区产业进行投资。鼓励引导金融机构吸收、培育绿色金融专业人才。

2.坚持市场主导,鼓励开展绿色金融创新

一是鼓励设立绿色金融特色或专营机构。积极引导各类金融机构将总部或高级别分部迁入雄安或这些机构的绿色事业分支集聚雄安,优化金融产业布局。支持设立雄安新区绿色金融产品交易中心,发展绿色环境类金融衍生品。支持雄县、容城、安新三县的农信社改制重组,设立雄安新区绿色银行或雄安银行,内设绿色金融事业部或专责部门。

二是大力发展绿色信贷。银行金融机构要结合自身特点,制定绿色信贷配套政策,优化资源配置,通过差别化风险定价、经济资本、信贷规模、FTP、绩效考评等,大力支持绿色经济、低碳经济和循环经济。

三是积极发展绿色债券。鼓励雄安新区银行业金融机构发行绿色金融债券,支持环境治理、绿色交通、节水节能、高端高新产业等金融需求;鼓励符合条件的雄安新区企业发行绿色债券,拓宽绿色企业和项目融资渠道。积极探索绿色资产证券化,盘活绿色存量资产,为优质企业和项目提供再融资支持。

四是推动设立绿色产业基金。鼓励“北京环交所-中美绿色低碳基金”支持雄安新区绿色环保项目;吸引国内外的战略投资者及大量的创业投资基金,以绿色基金用于雾霾治理、污染防治、清洁能源等领域,以PPP模式推动绿色发展基金的设立。

五是支持绿色保险发展。雄安新区全面开展环境污染强制责任保险试点工作,积极推动保险资金通过股权、债权、产业基金、私募基金、PPP等多种形式,为节能环保、生态农业、养老等绿色产业及环保基础设施建设提供资金支持。积极推动保险业参与环境风险管理,深度参与投保企业环境风险管理。

六是积极开展绿色金融合作交流。加强对外沟通,引入国际金融公司、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融机构投资雄安新区绿色项目;鼓励雄安新区与国内智库、金融机构展开多方合作,为雄安新区绿色金融创新提供智力支持。

(二)绿色发展体系的支撑

绿色产业支撑。一是以产业为抓手,积极促进传统产业向绿色产业升级;加强与北京中关村、天津自贸区等协作,构建京津产业转移对接平台。二是根据既定的规划,制定严格的准入政策。三是制定有利于绿色产业发展的产业政策,引导银行等金融机构开展绿色金融服务项目。四是积极鼓励生态旅游、文化创意等产业融合,形成新业态。

绿色项目库建设。在上述绿色金融体系基础上,实施绿色项目库推动机制。具体为在政府的引导和支持下设立绿色项目,并配套地实施绿色金融奖惩机制,例如财政支持、税收优惠、绿色金融评奖评优、绿色生产的信息公开与监督,进一步推动绿色金融与绿色项目结合。

作者简介:

张明哲,经济学博士,供职于中国邮政储蓄银行授信管理部。

雷鹏,管理学博士,中国邮政储蓄银行和清华大学联合培养博士后。

高鑫,供职于中国邮政储蓄银行授信管理部。

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[责任编辑:姜楠]