借鉴绿债经验做法 推动扶贫债高质量发展

中国经济导报2019年06月25日15:30分类:分析报告

付珩 袁梦茹 孙小妹

扶贫债的发展,可以有效发挥资本市场的资源配置作用,解决贫困地区政府或企业融资难、融资贵的问题。数据统计,2016~2018年,我国发行一般类型扶贫债券70支,共计5732.12亿元,资产支持证券5单,共计62.99亿元,扶贫债市场总规模达到5795.11亿元。但与此同时,我国的扶贫债市场还有很多问题亟待解决,例如配套的政策体系不够完善、监管主体过于单一,无法保障扶贫资金与扶贫项目的顺利对接;社会对这一重要扶贫金融工具的宣传和关注程度也不够充分等。以上问题都阻碍了我国扶贫债市场进一步发展,不利于我国扶贫事业发展壮大。因此,必须解决扶贫债发展中存在的问题,从而充分发挥扶贫债的作用助力我国扶贫事业发展,以实现全面建成小康社会的目标。

绿色债券,同为支持国家战略的债券种类,能够有效降低环保型中小企业的融资成本,为中国的绿色事业发展提供了新思路。我国绿色债券市场在近几年飞速发展。绿色债券发行金额和数量屡创新高,根据中央财经大学绿色金融国际研究院统计,2016~2018年我国共发行263支贴标绿色债券,总规模5951.24亿元,绿色资产支持证券32单,绿债金额367.84亿元。此外,绿色债券市场品种结构、发行人结构日益丰富,发行机制逐步完善,在国际绿色债券市场上发挥着越来越重要的作用。因此,为推动我国扶贫债券市场高质量发展,支持国家战略发展目标,有必要借鉴绿色债券发展的成功经验,助力扶贫债券发展,从而真正发挥扶贫债券的扶贫力量,以实现我国到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的伟大目标。

绿色债券与扶贫债的对比

从对2018年底扶贫债券与绿色债券数据统计结果来看,两者市场规模相当。但总体来说,扶贫债发展方向不如绿色债券清晰明朗,社会影响力也弱于绿色债券,扶贫债市场目前整体质量相对有限。

具体来讲,相较于绿色债券,扶贫债券在当前发展过程中存在的最大问题就是政策体系不够完善,相关指导性文件尚未出台,这导致发行主体在发行过程中无章可循,无法可依;其次,扶贫债的信息透明度相较于绿债也较低,影响了投资者参与的积极性;此外,扶贫债的宣传力度也较差,不利于提高扶贫债在全社会的关注度和影响力。

因此,我们从政策与监管、信息披露及宣传力度三个角度对比绿色债券和扶贫债券,分析目前我国扶贫债市场发展中存在的不足,并进一步探讨扶贫债券可以借鉴的绿色债券发展经验。

一是政策体系不完善,监管主体不完备。

——政策体系不完善。

较之绿色债券,扶贫债券的政策不成体系。无论是宏观层面,亦或是微观层面,绿色债券都有相应的政策文件作为发行指引,而扶贫债券方面,宏观层面无相应文件,微观层面目前仅有三个文件涉及到扶贫债券,且不够完备明晰。

而绿色债券则有着一套完善的政策体系,从宏观到微观,均有对应的政策文件作为指引,引导其发展方向。在宏观层面,2016年8月,中国人民银行、财政部、国家发展改革委、原环境保护部、原银监会证监会、原保监会共同发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,涉及完善我国绿色债券发展的整体设计。在微观层面,针对各种绿色债券品种的界定标准及发行流程,各部委出台了相关指引和要求。2015年12月,中国人民银行发布《中国人民银行公告([2015]第39号)》,详细规定了银行间债券市场发行绿色金融债的有关事宜。同年12月,国家发展改革委出台《绿色债券发行指引》,规范了绿色企业债的发行流程。2017年3月,证监会发布了《中国证监会关于支持绿色债券的指导意见》,对绿色公司债券做出界定。2017年3月,中国银行间市场交易商协会发布《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》,规范非金融企业绿色债务融资工具的行为。

在宏观层面,扶贫债尚未出台相关政策以规划扶贫债券的整体发展。在微观层面,仅有部分文件提到了扶贫债券可享受快捷的申报流程优化服务。证监会于2016年发布《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》,但是和扶贫债券有关的仅是其申报受理和审核可以使用“即报即申”政策。2017年,中国人民银行联合原银监会、证监会、原保监会,共同发布《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》,该意见除提到针对扶贫公司债和扶贫ABS的“即报即申”政策外,亦只提到到发行非金融企业债务融资工具的企业可享受会费减半的优惠。上述的两个意见均是从申报审核等业务层面做出了一些规定,并未涉及对具体各品种扶贫债券的界定及业务规范。2018年5月,上交所和深交所前后发布了《公司债券融资监管问答——扶贫专项公司债券》,针对界定标准、精准扶贫项目要求、募集资金使用要求和具体支持措施四个方面,明确了扶贫公司债的相关事宜。

——监管主体不完备。

除人民银行、国家发展改革委、证监会等官方债券监管主体之外,绿色债券市场上亦存在自律性组织约束绿债的发展。但是,扶贫债券市场上则不存在对应的自律性组织,与绿色债券市场相比,监管主体不够完备。

2018年12月,在人民银行、证监会等主管部门的指导下,绿色债券标准委员会正式成立,标志着我国绿色债券自律管理协调机制落地运行。绿标委成员单位代表来自于市场相关自律组织、基础设施平台以及银行、券商、保险、基金、信托、非金融企业等各个领域,其在在绿色债券评估认证业务规范、市场研究和专业咨询等方面发挥着重要作用。

二是信息披露机制不健全。

绿色债券有着较为严格的信息披露机制,针对每一类型的绿色债券,都有相应的文件规范其信息披露的流程。但是,扶贫债券方面,仅扶贫公司债的信息披露机制有明文规定。具体而言,绿色债券需要披露绿色项目具体情况、募集资金使用情况、募集资金变更情况等相关方面的信息。同时,监管部门鼓励绿色债券进行第三方认证。根据中央财经大学绿色金融研院的统计数据来看,截至2018年底发行的263支绿色贴标当中,有208支绿债均进行了第三方认证,约占总体贴标绿债只数的79.09%。

相较而言,扶贫债的信息披露机制则更为不健全。仅扶贫公司债的信息披露有相应要求,其余品种的扶贫债券则尚未出台相关文件,规定其信息披露标准。除此之外,扶贫公司债的信息披露时间及次数也未有明确规定。

三是宣传与关注度不充分。

扶贫债和绿色债券的市场规模虽然相当,但二者的宣传力度及被关注的情况截然不同。从新闻媒体讨论热度、政策会议支持情况以及资本市场重视程度等三个角度来看,绿色债券的宣传与关注度都要远远高于扶贫债。

首先,新闻媒体讨论热度方面,通过infobank数据库,按照“全部字词命中”的逻辑关系,查找相关媒体资讯,结果是绿色债券的提及数量要远远多于扶贫债券。具体而言,截至2019年4月12日,共有2503篇提及绿色债券,而同时,提及扶贫债券的则仅有65篇。

随后,使用百度搜索,查询相关讨论会议的咨询,关键字选取为“扶贫债券会议”和“绿色债券会议”。最终的搜索结果仍是后者的数量要远高于前者。“绿色债券+会议”的命中结果为28万篇,而“扶贫债券+会议”的命中结果是15.6万篇。

绿色债券为扶贫债提供可参考经验

通过比较,我们可以看出,较之绿色债券,我国扶贫债券发展还很不成熟。为进一步推动扶贫债券发展,扩大其社会影响力,有必要借鉴我国绿色债券发展的相关经验。

——完善政策体系。

对于绿色债券来说,各个品种的债券均有清晰的界定标准和发行流程。而扶贫债券仅有扶贫公司专项债具备相关的发行指引,且并非正式的官方文件,仅仅是上交所和深交所出台的监管问答。所谓无规矩不成方圆。因此,建议扶贫债监管主体借鉴绿色债券发展经验,积极出台配套的指引政策,明确扶贫公司债、扶贫企业债及扶贫票据的定义与标准,清晰发行流程,明晰发行规范。保证各企业及金融机构有明确的政策文件可参考学习,同时也可积极引导各主体发行扶贫债券。

此外,还可借鉴绿色债券做法,出台相关激励政策,提高扶贫债券吸引力,以激励更多发行人和投资者参与到扶贫债券市场中来,进一步扩大扶贫债券市场规模。比如,绿色债券在发行方面,有证监会发布的《指导意见》,提出“鼓励支持地方政府综合利用贴息、财政补贴等多种优惠政策支持绿色公司债券发张”。在投资方面,2018年6月,中国人民银行发布公告,将绿色债券纳入MLF担保品范围。因此,相关部门可参考绿色债券的相关激励政策,制定出台适合扶贫债券的激励政策。比如,可以考虑也将扶贫债券纳入MLF或SPL担保品范围,提高商业银行在扶贫债领域的参与度,多元化扶贫债市场参与主体。

——提高信息披露透明度。

从当前情况来看,相较于绿色债券,扶贫债券的信息披露还有很大的提升空间。绿色债券通过定期披露资金用途,发布第三方认证报告来提高信息透明度,进而增强投资者信心,降低交易成本。而当信息透明度较低时,市场效率将受到影响。信息不透明及信息不对称会抑制投资者的投资行为以及交易行为,进而会降低市场的流动性,破坏市场“三公原则”。因此,提高扶贫债的信息披露,可以有效活跃扶贫债市场,促进多主体参与到该市场中来。此外,有效的信息披露能够减少无效的金融供给,提高金融资源的利用效率。高质量的信息披露有助于提高投资者对信息的使用信心,进而提高金融资源向扶贫领域的配置效果。

但考虑到“扶贫”一词的概念内涵之丰富、外延之广阔,要求扶贫债发行主体必须发布第三方认证报告时有不妥。因此建议有关部门首先可出台相关政策文件,对不同品种的扶贫债券的资金使用状况信息披露做出要求,以及要求扶贫债券发行主体披露其扶贫项目最终效益。此举,在一定程度上可提高信息透明度。

——增强宣传力度。

由分析可知,绿色债券在新闻媒体、政策会议、资本市场关注度三个方面的宣传情况表现都优于扶贫债券。因此,有关部门应考虑采取多种措施提高扶贫债券的宣传力度,吸引更多投融资主体参与到扶贫债市场中来,推动扶贫债市场发展。

对于扶贫债券这种有极强外部性的金融工具,可采取自上而下的宣传方法。首先,通过相关部门积极出台正式文件,在全社会形成并加强扶贫债券政策支持导向;其次,各级地方政府可以开展有关的研讨会,因地制宜地探讨扶贫债券发展方针,加大对贫困地区企业、扶贫债券中介机构等的宣传力度,使扶贫债进入更广大视野。这样,在新闻媒体的推动下,资本市场将给予扶贫债更多关注,从而引领资本积极快速地流入,助力我国扶贫债市场发展。

(作者单位系中央财经大学绿色金融国际研究院)

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[责任编辑:姜楠]