绿色电力证书制度在我国的发展情况、问题及建议

中央财经大学绿色金融国际研究院2019年06月12日14:39分类:分析报告

可再生能源绿色电力证书制度是国际上普遍采用的促进可再生能源行业发展的制度。2017年1月,国家发改委财政部能源局三部委联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,标志着绿色电力证书制度正式在我国试行。在两年多的实际运行中绿证制度取得了一定进展,但也遇到诸多问题制约其普及和发展。本文将梳理绿证制度在中国的发展情况,分析绿证发展过程中遇到的问题,并在此基础上提出进一步发展绿证相关制度的建议。

一、绿色电力证书制度在我国的发展情况

绿色电力证书(简称绿证)是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有唯一标识代码的电子证书,由国家可再生能源信心管理中心颁发,是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证。2017年7月1日,绿色电力证书正式在中国开始出售。

(一)绿证制度的推出是为了一定程度弥补可再生能源补贴资金缺口

我国近年来为加速可再生能源行业发展对其实行补贴政策,由于财政资金有限,可再生能源发电规模逐年扩大,可再生能源补贴的资金缺口越来越大。截至2018年底,可再生能源补贴缺口累计超过1,400亿元人民币[1] 。2018年全国风电发电量3,660亿千瓦时,全年弃风电量277亿千瓦时,弃风率达7%;光伏发电量1,775亿千瓦时,弃光电量55亿千瓦时,弃光率3%[2]。绿证制度的推出有望一定程度弥补可再生能源补贴资金缺口。国家能源局在2018年12月公开对政协十三届全国委员会第一次会议提案的答复指出,截至2018年5月底,我国绿证累计核发数量达到2,200万个,累计认购数量达到27,190个,减少可再生能源补贴支出460万元。

(二) 绿证认购是自愿行为,任何政府机关、企事业单位、自然人均可认购

绿证交易采取的是自愿认购的形式。任何有交易意愿的政府机关、企事业单位和自然人等均可在绿证认购平台进行绿证认购。每张绿证对应陆上风电项目或光伏电站项目产生的1000千瓦时绿色电力。根据绿证认购平台实时统计数据,截至2019年5月31日,共有2,138名认购者共认购了33,140个绿证。

(三) 只有符合要求的陆上风电和光伏项目可获得绿证

为提高绿色电力价格的竞争力,我国绿色电力认证目前只面向成本较低的可再生能源项目。只有在国家可再生能源电价附加资金补助目录内的陆上风电项目和光伏项目才能获得绿证,而分布式光伏发电项目以及不在补助目录内的风电和光伏项目不在绿证核发的范围内。另外,国家还规定绿证的价格应不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴,绿证出售后,风电、光伏企业相应电量不再享受国家可再生能源电价补贴。

二、绿证交易过程中遇到的问题

作为完善可再生能源支持政策和创新发展机制的重大举措,绿证交易制度推出时被寄予厚望。主管部门也明确鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人自愿认购绿证。但绿证市场自2017年7月开市以来交易极不活跃。实际成交量仅为核发量的0.13%。大量核发绿证滞销,整体市场供过于求。造成这一现象的主要原因有以下几点:

(一) 自愿认购对认购方刺激作用不强

绿证刚启动认购时,得到许多国内企业的积极响应。但由于绿证购买为自愿行为,购买绿证只能证明企业消费了绿色电力,企业购买绿证大多是为了增强影响力,提升品牌社会形象。另外,绿证可以且仅可以出售一次,弱化了其交易属性,不像是金融商品。这种依靠公众绿色环保意识的认购手段对购买方的刺激作用有限。截至2019年6月第一周,累计绿证认购总量只有33,140个,其中风电绿证交易量为32,980个,光伏绿证交易量仅为160个。

(二)交易品种冗杂,与国际绿证差价较高

相比交易市场的冷淡,绿证核发端输出的合格绿证却数量惊人,截至2019年6月4日 ,累计已核发绿证25,620,145个,其中风电绿证22,533,194个,光伏绿证3,086,951个[3]。目前我国绿证产品种类繁多,仅在绿证认购平台上公开交易的产品就有670种之多,其中风电类产品占大多数,有524种,光伏类产品有146种。绿证产品单价在128.6元/个至872.8元/个之间不等,其中风电类产品单价较低,最高价为330元/个,最低价为128.6元/个;光伏类产品单价较高,最高价为872.8元/个,最低价为586.6元/个。光伏类产品的最低价依旧高于风电类产品的最高价。相比国际绿证价格平均水平,国内绿证价格在国际价格的10倍以上,成本较高[2]。如此高的国内外差价,再加上绿证购买本身是非强制行为,降低了跨国公司在国内购买绿证的意愿。

(三) 交易制度尚待改进和完善

如上文所述,绿证交易目前还属于自愿交易行为,尚无强制约束。2019年5月,国家发展改革委、国家能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,规定了自愿认购的可再生能源绿色电力证书对应的可再生能源电量可等量记为消纳量,抵消其实际需消纳的可再生能源电量。这一通知的公布有利于绿证市场的发展, 但该消纳保障机制目前处于模拟运行期,从2020年1月1日起将全面进行监测评价和正式考核,目前还需进行制度改进和完善。

三、 对进一步完善绿证相关制度的建议

绿证制度的推出对凝聚社会共识、推动能源转型具有积极意义。为发挥绿证促进清洁能源高效利用和降低国家财政资金补贴强度的积极作用,应针对以下几个方面进行改进:

(一)完善可再生能源电力消纳和保障机制

从国际经验来看,“可再生能源配额制+绿证交易”是促进可再生能源有计划、有步骤发展的有效手段。配额制基础上的绿证交易既可以满足可再生能源的量化发展目标,又保证可再生能源的市场需求,促进资金和资源在不同区域间融通,扩大可再生能源优化配置范围。不同国家根据其国内能源使用情况、经济发展阶段、可再生能源发展目标等情况,在制定可再生能源配额制时对核算范围和核算方法指标都进行不同的设计。我国的可再生能源电力消纳和保障机制目前仍处于试行阶段,应结合国家对能源的规划,完善可再生能源电力消纳和保障机制。

(二)解决绿证市场与可再生能源电力消纳保障机制的衔接问题

绿证的自愿认购可引导消费者绿色消费,一定程度上也能缓解财政补贴缺口。但从绿证自愿认购在我国发展形势上看,认购量与核发量相差较大,自愿市场的作用十分有限。近期推出的可再生能源电力消纳保障机制将绿证纳入消纳量核算方式,对绿证认购会有一定的促进作用。有关部门应考虑如何有机衔接绿证自愿市场,具体考虑设置绿证抵消消纳量的权重,鼓励企业进行绿证认购,刺激其进一步发展。

(三)合理设计各个能源管控机制,避免对企业进行重复补贴、重复征收

除绿证市场之外,碳排放权交易市场、用能权和节能量市场均是从能源管控的角度,进行能耗控制,需处理好各机制之间的衔接问题。另外,目前制度下绿证和碳市场下的核证自愿减排量(CCER)是并行存在的。一些风电、光伏类可再生能源项目可以开发成CCER减排项目,同时也可以申请绿证,存在重复计算的风险。各机制主管部门应加强部门间沟通交流,合理设计制度,避免重复补贴、重复征收,充分发挥优化资源配置的作用,达到节能减排的目的。

附注

[1] 数据来源: https://mp.weixin.qq.com/s/JGhB0MCMxH7E-8VFqP0sfQ

[2] 数据来源:国家能源局网站,http://www.nea.gov.cn/2019-01/28/c_137780519.htm

[3] 数据来源:http://www.greenenergy.org.cn/

[4] 数据来源:https://www.xianjichina.com/news/details_73258.html

作者:

洪睿晨  中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

指导老师:

崔莹   中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

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[责任编辑:姜楠]