张柏杨:绿色金融的困境与创新

金融时报2019年06月03日11:08分类:分析报告

张柏杨 中国人民银行成都分行

2015年12月,人民银行等7部门发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,标志着系统性的绿色金融制度体系建设进程正式开启。21家主要银行绿色信贷余额从2013年末的5.2万亿元增长至截至2018年末的约8.5万亿元,年平均增长率达到13.14%,占全部信贷余额的比例已达9%。绿色债券业务发展迅速,境内绿色债券存量规模接近6000亿元,已成为全球最大的绿债发行国之一。虽然绿色金融快速发展,但在实践中也面临着一些困境。在当前中国经济低碳转型和绿色发展的战略目标下,造成绿色金融实践困境的原因是什么?绿色金融该如何创新发展?这些问题的回答,不仅有利于正确理解绿色金融实践面临的困境,更对绿色金融相关政策制定和执行具有重要的参考意义。

绿色金融的困境:公益性和商业性的冲突

(一)从行业整体来看,金融业支持产业绿色发展具有较强的外部效应,带有显著的公益性,其产品一定程度上具有公共产品的特征。绿色金融提供的产品和服务本质上是保护和改善生态环境,具有较强的正外部性,社会中的绝大多数消费者都会因此而受益,但金融业本身的利润并不会因为其产品和服务的正外部性而增加。另外,金融业提供绿色产品和服务会产生成本,而消费者享受生态环境改善的好处并不会产生任何成本,因此,市场中金融业实际提供的绿色产品和服务无法满足社会的最优需求,即供给不足。

(二)从金融业内部来看,金融业促进生态环境保护的最终目的,是实现自身的可持续发展。但是,金融业可持续发展这一目标本身不具有排他性和竞争性特点,因此,金融业内部会出现绿色金融“搭便车”的行为。一方面,金融业可持续发展显然对所有金融机构都是有利的,但这种好处却是非排他和非竞争性的,任何金融机构都不需要为金融整体的可持续发展支付成本,部分金融机构会因此产生“搭便车”的冲动;另一方面,绿色金融本身是有成本的,如绿色项目通常收益低、投资回收期长,还需要对绿色项目进行额外认证等,金融“逐利”的特征会进一步加强金融机构在绿色金融发展中“搭便车”的行为。即使个别金融机构有环境保护的意识,但这些金融机构在竞争中还面临着“劣币驱逐良币”的重大挑战。

绿色金融创新:政府主导还是市场化发展

(一)传统方案:政府主导下的“庇古税”。面对绿色金融产品和服务供给不足以及金融机构“搭便车”的困境,制度经济学的传统解决方案便是征收“庇古税”或者提供补贴,把外部效应内部化,使金融机构边际净收益等于社会边际净收益,从而有效解决市场失灵。

不难发现,理论研究和当前中国的绿色金融实践,大多是遵循传统方案,以政府主导的方式,通过补贴等手段,降低金融机构发展绿色金融的成本,或提高绿色金融的收益,把绿色金融的外部性内部化,但这种政府主导的方式在实践中至少存在两个方面的问题。

一是缺乏确定最优补贴所必须的信息。实践中不论是“庇古税”还是补贴,为了确定最优标准,政府必须掌握这种外部性的边际外部成本或收益,这是征税或补贴的前提条件,但要做到这一点存在着严重的信息不完全和信息不对称问题。另外,政府也缺乏关于企业边际成本或边际收益的相关信息。若政府掌握信息的成本过大,则征税或者补贴就可能成为一种低效率的制度安排。例如,给予绿色信贷抵押品更为优惠的折扣率,应该优惠多少才能使金融机构的边际收益刚好等于社会收益?定向降准的标准怎么确定?金融机构提供绿色产品和服务的边际成本究竟是多少?这些信息的掌握对于金融监管部门来讲,并不容易。更为严重的是,这种政府主导的方式还可能引起寻租、腐败等一系列社会问题。

二是可能对经济或金融造成较大冲击,这是由金融的特殊性决定的。金融的本质是经营风险。虽然为银行和金融市场创造激励机制来促进绿色投资对于可持续发展是有利的,但是应该谨慎使用那些旨在降低金融系统风险的监管政策来调动绿色投资,因为这些政策可能会削弱本已经脆弱的银行体系。例如,当前对绿色金融的激励措施,很多都需要借助货币政策工具来实施。货币政策是宏观经济最重要的调控手段之一,对整体经济运行具有较大影响。虽然支持绿色金融发展的货币政策工具主要是一些定向工具,但这些定向货币政策工具对整体经济运行有什么影响,定向政策实施过程是否会产生渗漏,以及实现这一过程是否会带来较高的成本或新的风险,这些都还有待观察。

(二)绿色金融创新:市场化解决方案。由于征税或补贴可能是一种低效率的制度安排,按照新制度经济学科斯定理,只要交易费用为零,产权界定明确,市场中的主体就可以达成一种协议,通过权利的自由交易使外部性问题得到有效解决。由此可见,绿色金融创新的市场化方案,可以基于新制度经济学的相关理论来设计。

明晰产权是新制度经济学理论中解决外部性问题的第一个前提条件。例如,Dales(1968)首先提出可以通过排污权制度来减少污染排放。排污权交易制度是指管制当局制定总排污量上限,按此上限发放排污许可证,排污许可证可以在市场上自由买卖。每张许可证都明确企业可以排污的数量,任何企业排放了许可证没有允许的污染时都将受到处罚。许可证在厂商中间分配,在市场均衡时,许可证的价格就等于企业减少污染排放的边际成本。明确排污权的优点非常明显,首先,管理机构只需要决定总的许可证数目,从而决定了总的排污量。排污权的可销售性使得污染的减少以最低成本实现。其次,排污权交易制度能给任何人表达意见的机会。如果环保组织希望更多地减少污染排放,他们可以进入市场购买排污权,然后控制在手里不再卖出。最后,排污权交易使管理部门不用再花费成本估计企业的边际成本和边际收益。因此,金融机构作为生态环境的直接利益相关者和参与者,可以参考排污权,明确金融机构在环境保护中的相关权利,并允许这种权利交易。例如,我们可以界定金融机构资产中的碳密集度,并规定全部金融机构资产中碳密集度的总量,并为金融机构发放许可证。如果金融机构资产中碳密集度超过许可证的规定,则必须向其它未使用完指标的金融机构购买许可证。相关组织或政府部门也可以到市场上购买许可证,来减少金融机构对环境不友好的项目支持。

降低交易费用是解决外部性问题的另一个重要前提。新制度经济学认为,只有明确界定的产权才能在市场上交易,但如果这些产权转让的成本太高,导致权利的建立和转让受到影响,阻碍合约的达成,那么,通过市场解决外部性问题的途径及效率都会受到限制。总体来讲,产权决定外部性的大小和方向,交易费用则决定了这种外部性可内部化的程度。目前绿色金融发展过程中,相关标准体系、信息披露机制和第三方环保信息评估机制缺失等相关问题,是造成交易费用的主要因素。因此,在绿色金融相关制度设计时,除了产权安排,通过建立完善的标准体系、信息披露等机制,是市场化解决绿色金融困境的必要途径。

一个基于新制度经济学的绿色金融资产减排“确权”构想

(一)确定商业银行绿色资产的减排量。目前,可以根据人民银行制定的绿色信贷统计制度,按照贷款项目资金用途确定绿色信贷范畴,把符合绿色信贷统计口径的绿色信贷作为商业银行绿色资产,并在此基础上研究制定绿色资产减排量。例如,考虑一种最简单的情况,假设代表性厂商在没有进行任何减排措施之前,该厂商的生产过程要排放的碳为120吨。现在该厂商为了减少碳排放至100吨,计划从银行融资用以购买减排设备,假设购买设备需要贷款1万元,那么这1万元绿色信贷的减排量就是20吨。

(二)确定商业银行绿色资产减排配额。金融管理部门对商业银行绿色资产进行动态考察,每一个考察期满,若实际绿色资产减排量大于减排配额时,商业银行可以在市场上出售多余配额或留存下一个考核期使用,当实际绿色信贷资产减排配额低于配额时,商业银行需要到市场中购买配额。金融管理部门在期初制定总的绿色资产减排配额,并按照一定的标准分配给商业银行。绿色资产减排配额制定和分配应充分结合商业银行资产规模、经营状况、所在地区经济发展情况和碳减排目标等因素综合考虑。

(三)建立绿色资产减排配额交易市场。配额交易本质上是一种权利的交易,故配额交易市场可以依托碳交易市场,也可以依托各区域性产权交易市场。当前,可以考虑选择国家绿色金融改革创新试验区进行试点,待试点经验成熟后再逐渐推广。

在此绿色金融资产配额交易制度下,我们预期可以有效克服绿色信贷外部性问题,并在有效降低政府政策成本的同时,不增加金融机构整体成本。交易制度的建立也将在一定程度上降低企业融资成本,并倒逼企业绿色化转型。

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[责任编辑:姜楠]