《关于支持绿色金融改革创新试验区发行绿色债务融资工具的通知》点评
2017年6月，国务院常务决定在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）选择部分地区设立绿色金融改革创新试验区（试验区），承担五大任务，以加快绿色金融体制机制创新、推动经济绿色转型和在5年内初步构建绿色金融服务体系。国家七部委联合印发的各试验区关于建设绿色金融改革创新试验区总体方案，标志着地方绿色金融体系建设正式进入落地实践阶段。
试验区设立即将2周年之际，2019年5月13日，中国人民银行发布了《关于支持绿色金融改革创新试验区发行绿色债务融资工具的通知》（以下简称《通知》），意在根据当前绿色产业发展过程中面临的金融问题进行有意义的尝试，巩固完善试验区绿色金融政策、措施、实践等层面取得的经验，以期在全国等更大范围内进行推广，促进绿色产业的发展。
《通知》针对当前绿色产业发展痛点，对试验区绿色金融发展尝试主要有以下四点：
（1）适当拓宽募集资金用途，将募集资金真正用到实处
《通知》明确提出，“探索扩大绿色债务融资工具募集资金用途。”重点包括以下两个方面：
一是募集资金允许投资于绿色发展基金。绿色产业基金是指投向于成熟阶段的特定绿色产业的基金，比如污染防治、环境修复等领域。绿色产业基金对于绿色产业发展具有重要引导和推动作用。2016年《指导意见》发布后，绿色基金在绿色产业投资市场中发展迅速。根据统计，截止2018年底，市场上共发行绿色基金428只，其中绿色产业投资基金385只，占比达到90%。
图1 绿色私募基金主要类型（单位：只，%）
数据来源：Wind
随着金融去杠杆工作的进行，金融监管力度显著加码，绿色基金的备案数量出现明显下降。根据统计，2017年国内绿色基金设立250只，2018年绿色基金设立178只，同比下降40%。主要原因为《资管新规》正式出台后，一方面，资管产品结构设计面临去杠杆压力；另一方面，《资管新规》虽未对绿色发展基金提出明确要求，但约束了公募资金和商业银行理财的投资范围，直接影响到了绿色产业发展基金的资金来源。
图2 绿色基金备案数量年度对比（单位：只）
数据来源：Wind
《通知》明确提出“研究探索试验区内企业发行绿色债务融资工具投资于试验区绿色发展基金，支持地方绿色产业发展”，为当地绿色产业发展基金提供了新的资金来源渠道。
从绿色产业发展基金的角度来看，资金来源渠道被拓宽。目前各个试验区已经建立绿色产业基金，主要资金来源仍为政府出资，但绿色产业的发展仅靠政府出资远远不够，需要充分发动社会资本，扩大绿色产业的资金来源。
从企业债券融资工具募集资金使用投向来看，打破了原有的限制。2017年3月中国银行间市场交易商协会正式发布的《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》第七条“企业应将绿色债务融资工具募集资金用于绿色项目的建设、运营及补充配套流动资金，或偿还绿色贷款。”《通知》中的条款突破了这一规定，便于企业充分利用募集资金，利于地区绿色产业的协同发展。
二是绿色债务融资工具募集资金用于企业绿色产业领域的业务发展，允许不对应具体绿色项目。
在此之前，绿色金融融资工具募集资金用途被严格限制，必须用于绿色项目。我们认为，之所以放开“必须对应具体绿色项目”的限制，主要得益于绿色标准与界定范围的完善。2019年3月，七部委联合发布《绿色产业指导目录（2019年版）》，从产业角度全面界定了全产业链的绿色标准与范围，绿色企业的界定得以明晰。在这种背景下，绿色企业可以节省绿色项目跟踪等成本，更便捷的使用募集资金用于企业流动资金的补充、经营状况的改善，帮助企业顺利渡过资金难关，利于募集资金作用的充分发挥和企业的长远发展。
（2）绿色金融产品体系持续拓展，打造绿色产品体系
《通知》中对绿色企业融资渠道进行了明确的拓展“鼓励试验区内企业通过注册发行定向工具、资产支持票据等不同品种的绿色债务融资工具，增加融资额度，丰富企业融资渠道。”“支持试验区内企业开展绿色债务融资工具结构创新，鼓励试验区内企业发行与各类环境权益挂钩的结构性债务融资工具、以绿色项目产生的现金流为支持的绿色资产支持票据等创新产品。”其中特别提到了绿色资产支持票据。
事实上，试验区的五大任务之一即为丰富绿色金融产品体系，迄今为止，试验区已经开发使用了绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数、绿色担保、绿色保险等多项绿色金融产品。
目前为止，虽然绿色金融产品体系已经经过了不断的发展，但是绿色信贷仍然为试验区绿色企业获取资金的主要方式。在继续完善和丰富地方绿色金融组织机构体系的基础上，结合各地产业和生态特点，融资模式应不断创新，研究推出更加适合当地绿色发展需求的金融产品和服务，打造多层次、全方位绿色产品和服务体系。《通知》中特别指出的绿色资产支持票据目前在我国规模仍然较小，发展空间广阔。
（3）提供增信服务，切实降低绿色企业融资成本
2018年爆发了债务违约潮，全年新增违约主体44家，涉及资金1209.61亿元，其中15家上市公司。债务违约的上市公司中有2家为环保公司，分别为神雾环保和凯迪生态，除此之外，另有2家为环保公司的大股东，其中盾安环境控股股东盾安集团债务危机高达450亿元。2018年5月，东方园林原计划募集10亿元的债券实际仅募集5000万元。市场对环保企业的债务风险担忧集中爆发。
内部原因，与绿色公司前期一味通过加杠杆的方式扩大规模有关。2015年之后，部分环保公司过于冒进，获取了大量建设类PPP项目订单，资金体量远超公司运营资本，而PPP项目回款期长，上一轮项目现金流回流尚未跟上，下一轮项目前期大量的资金需求就接踵而至，引发资金危机。2018年，金融去杠杆导致融资成本显著上升，此时环保公司的大部分PPP项目仍然处于建设期。
外部原因，一方面，金融去杠杆的环境下，金融市场处于强监管状态，资金规范性要求较为严格，2018年，银行对环保项目的放贷态度更加谨慎，国有企业融资成本平均上浮2-3个百分点，部分民营企业甚至无法获得贷款，项目处于停滞状态。另一方面，我国绿色产业的发展政策导向型明显，社会资本对政府在绿色投资方面的战略目标和持续性不确定性较强的情况下，会给予这些项目较高的风险溢价，同样提高了资金成本。
《通知》针对绿色企业融资成本高这一痛点，提出“鼓励试验区已发设立市场化运作的绿色产业担保基金或融资担保机构，为绿色债券提供增信服务，支持绿色债券发行和绿色项目实施。鼓励试验区规范有序建设绿色项目库，依托增信等方式，优先支持入库项目发行绿色债务融资工具。”《通知》明确提出通过提供增信服务的方式降低绿色企业债务融资工具的融资成本，为试验区解决绿色企业融资成本过高问题提出了明确的解决方案，利于绿色企业资金链的延续，对于绿色企业快速获取资金从而更加长远的发展都是十分有好处的。
（4）切实平衡地方隐性债务问题和绿色产业发展
由于环保产业的正外部性，除了少数环保行业成功探索出使用者付费的商业模式之外，大多环保行业，尤其建设类项目，都是由地方政府直接买单。2015年以来，在投融资平台受限的背景下，地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等，变相扩大隐形债务规模。截至2018年末，地方政府显性债务余额18.4万亿元，隐性债务大概为2.5-3倍，约50万亿元。地方政府隐性债务不仅影响地方财政和政府部门的正常运转，而且严重挤占社会资源、使社会负担加剧。如何平衡地方隐性债务和绿色企业发展成为当前政府规划绿色产业发展所面临的核心问题之一。
一方面，政府出台一系列政策对PPP项目进行规范，另一方面，地方政府隐性债务的化解也是当前工作的重点，2018年8月初，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》同时印发，去除地方政府隐性债务风险工作深入开展。
《通知》中明确强调“坚持企业发行债务融资工具与地方政府债务严格切割，债务融资工具不具有地方政府信用，避免增加地方政府隐性债务。”旨在向地方政府强调传达平衡地方隐性债务和绿色产业发展的必要性，发展绿色产业不能以抬高地方隐性债务水平为代价。
马庆华 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
研究指导：王遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长
