作者：鲁政委 , 钱立华 , 方琦
摘要
2019年4月3日，生态环境部发布关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）意见的通知。
该《条例》明确了其立法目的、适用范围、基本原则和职责分工等内容，并对包括重点排放单位、配额分配、监测报告核查等在内的碳排放权交易市场建设相关内容进行了全方位的规范
该《条例》是我国碳排放权交易市场运行的法律基础，出台后将加快我国全国碳市场建设的相关工作，各项相关配套制度也将加速出台。
关键词
碳排放权交易、全国碳市场
2019年4月3日，生态环境部发布关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）意见的通知[1]，该《条例》明确了其立法目的、适用范围、基本原则和职责分工等内容，并对包括重点排放单位、配额分配、监测报告核查等在内的碳排放权交易市场建设相关内容进行了全方位的规范。
该《条例》是我国碳排放权交易市场运行的法律基础，出台后将加快我国全国碳市场建设的相关工作，各项相关配套制度将在该《条例》的基础上加速出台。
一、全国碳市场建设取得重大进展
1、《条例》是全国碳市场运行的法律基础
我国碳排放权交易市场的发展是从七个地方试点开始，在地方试点陆续启动之后，2013年11月召开的十八届三中全会进一步提出“推行全国碳排放权交易”，2014年中央深化改革领导小组的办事机构——中央改革办更是将“建立全国碳排放总量和分解落实机制，制定全国碳排放权交易管理办法，建立国家碳排放权交易登记注册系统”作为国家发展改革委牵头的重点改革任务重点督办，国家碳市场的建设进程紧锣密鼓地推进。2014年底，国家发改委发布《权交易管理暂行办法》，首次明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。
2017年12月18日，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着全国碳市场正式启动，该方案提出了全国的碳市场建设的重点任务，包括三个方面的主要制度和四个支撑系统：碳排放监测、报告、核查（MRV）制度，重点排放单位的配额管理制度，以及市场交易的相关制度；碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统，以及结算系统。
本次发布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》是我国碳排放权交易市场运行的法律基础，该《条例》作为上位法出台后，全国碳排放市场建设的各项重点任务将会快速推进。
2、《条例》的主要内容
《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》对包括重点排放单位、配额分配、监测报告核查要求等在内的碳排放权交易市场建设相关内容进行了全方位的规范。该条例属于我国碳交易市场管理的上位法，与2014年底出台的《碳排放权交易管理暂行办法》（以下称《办法》）相比，具有更强的法律效力，同时，在内容上，也在以下几个方面有所变化：
主管部门调整为生态环境部及地方生态环境主管部门；
覆盖范围确立方面更加严格，《条例》提出国务院生态环境主管部门应当会同有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，适时提出纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围及重点排放单位确立条件，报国务院批准后公布，此前《办法》中无需报批国务院；
重点排放单位确立方面也更加严格，《条例》要求地方主管部门依据相关要求提出重点排放单位名录需经本级人民政府同意后报生态环境部审定，而《办法》中无需本级人民政府同意。同时原《办法》允许地方适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，增加纳入碳排放权交易的重点排放单位，但在《条例》中并未提及。
配额分配要求还需进一步细化，原《办法》中对碳配额的总量、预留、分配方法、配额调整等方面都进行了详细规定，同时提出地方可制定比全国方法更严格的分配方法和标准。但在《条例》中只是明确生态环境部会同相关部门综合考虑国家温室气体排放目标、经济增长、成业结构调整等因素，制定并公布碳排放配额分配标准和方法，具体配额分配制度还需进一步细化。
监测、报告、核查（MRV）以及碳排放和配额的核定要求更加严格，《条例》未要求排放企业制定监测计划（《办法》中有要求），但是同样要求排放企业每年提交碳排放报告和核查报告。在核查机构选择方面，《条例》新增规定：重点排放单位自主选择生态环境部公布的核查机构，核查经费纳入中央预算安排，不得向重点排放单位收取任何费用。在核定方面，《条例》要求地方生态环境主管部门在收到排放、核查报告之日起30日内组织核定排放量和排放配额，并上报生态环境部，但原《办法》中只要求地方碳交易主管部门对部分排放、核查报告进行复查，同时对所有重点单位上年度排放量予以确认。
配额清缴机制更加明确，可抵消指标更加宽泛。在配额清缴方面，《条例》明确结余配额可以出售，也可以结转使用，不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得，而原《办法》未具体规定配额结转要求及清缴截止时间。同时，《条例》允许符合国务院生态环境主管部门规定的碳减排指标可用于履行配额清缴义务，视同碳排放配额管理，所谓碳减排指标，是指对碳排放权交易覆盖范围以外的活动所产生减排量签发的指标，经国务院生态环境主管部门认可后，可用于抵消重点排放单位的温室气体排放。而原《办法》中只提出可使用国家核证自愿减排量抵消其部分经确认的碳排放量。
市场调节机制更加完善，《条例》提出国务院生态环境主管部门应当加强碳排放权交易风险管理，建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度。可以以拍卖等方式向重点排放单位有偿分配碳排放权，或者组织购买重点排放单位、其他自愿参与碳排放权交易的单位依法取得的碳排放权，以调节市场供需，相关费用纳入中央预算安排。原《办法》中无具体规定。
惩罚条款更加详细，《条例》分别明确了重点排放单位、核查单位、交易主体和主管部门的责任，并分别针对各类参与主体的违法违规行为制定了详细的惩罚条款，其中，重点排放单位违规，逾期拒不改正，处5万元以上20万元以下罚款；未按时提交配额清缴的，处按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款；核查单位违规，处2万元以上10万元以下罚款；交易主体违规，逾期拒不改正，处违法行为涉及金额5倍以上10倍以下罚款。原《办法》中无详细规定。
二、下一步重点工作
本次《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》的发布是我国全国碳市场建设工作取得的重大进展，在此基础上，相关配套制度将加快出台，全国碳市场建设各项任务也将加速推进，需要进一步完善的重点工作主要包括以下几个方面：
三大配套制度体系的进一步细化。此前《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，提出了全国的碳市场建设的重点任务包括了三个方面的主要制度：碳排放监测、报告、核查（MRV）制度，重点排放单位的配额管理制度，以及市场交易的相关制度。三大制度在本次《条例》中都有总体的要求，但具体的实施推进还需要进一步的细化，特别是在重点排放单位的配额分配、管理方面，《条例》并未对碳配额的总量、预留、分配方法、配额调整等方面做出具体要求，而配额的分配管理制度对于全国碳市场的正常、健康运转至关重要，因此还需要配套出台相应的配额管理细则。
进一步细化碳抵消机制，同时协调好碳排放权与绿色电力证书、用能权、可再生能源发电CCER等多元化政策机制之间的关系。《条例》提出允许符合国务院生态环境主管部门规定的碳减排指标可用于履行配额清缴义务，视同碳排放配额管理，但是并未对碳减排指标进行具体的说明，未来可进一步明确细化。此外，对于电力行业，可再生电力的开发是其未来主要的减排空间，而可再生能源发电在我国涉及自愿减排量（CCER）的开发，以及电力系统绿色电力证书的核发与交易。在多重政策机制下，如何协调统一，避免冲突和重复计算，或形成超额隐形补贴，是需要深入研究的问题，而此次《条例》中提出的碳减排指标或许可以成为协调多种政策机制的桥梁。
探索逐步建立适应碳市场建设目标的碳金融体系。此次《条例》中并未明确可在碳排放交易市场中进行交易的产品，但是适时丰富碳市场交易品种特别是碳金融产品有助于增加我国碳市场的活跃度，促进碳市场的良性发展。碳市场是绿色金融体系的重要组成部分，同时碳市场自身也能形成丰富的碳金融产品。基础碳配额市场的作用在于推动企业实现减排目标，而由此衍生出的碳金融产品，作用则在于提升碳配额的流动性，提升碳资产的市场接受度。因此，尽管碳市场建设定位于促进减排，但正如发改委气候司主任李高在新闻发布会上指出的，“无序的发展、过度的投机，是一种失败，一潭死水，也是一种失败”，需要处理好两者之间的平衡：在碳市场稳定运行的基础上，逐步扩大覆盖范围、交易品种，引入更多交易主体，为适度的碳金融创造空间。
注：
[1]http://fgs.mee.gov.cn/yfxzyfzzfjs/201904/t20190403_698483.shtml
