十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活对安全、环境等方面的要求日益增长。伴随我国产业结构升级、制造业转型，大量企业关停并转、破产搬迁，遗留下未治理的污染场地及周边地下水。这些污染土地有的又被作为城市建设用地，再次开发利用，如治理不善将危害人民生命健康。环境问题成为我们当前急需解决的重要问题，美国《超级基金法》为我国通过立法解决环境相关问题提供了重要启示与借鉴。
一、环境恶性事件催生《超级基金法》出台
美国经济70、80年代经历了严重滞胀，大量工业企业破产或从城市外迁，工业废弃地造成的土地污染事件不断发生。其中，“拉夫运河”恶性事件，是美国《超级基金法》的立法诱因。
拉夫运河由于建设资金中断被废弃，胡克化学公司将大量二恶因和苯等化学废物倾倒入运河并填埋。1953年，该填埋场以1美元“赠”给了当地政府。后又被建成小学，附近还有1000多套廉价住宅和公寓。1977年开始，该区域婴儿畸形、孕妇流产、成年人患癌等事件高发。追究其原因，发现是当年2000多吨危险废物污染造成。时任卡特总统颁布紧急令，搬迁居民，治理拉夫运河。该事件影响下，美国国会于1980年12月11日通过《超级基金法》，治理“历史遗留”危险物质污染土地，并设立“超级基金”解决费用负担问题。
《超级基金法》自1980年颁布以来，在不断总结提高治理效果基础上又进行了数次修订。1986年《超级基金修正案与再授权法》出台，增加了大企业环境税，设置和解程序降低诉讼费用和时间成本；1997年《纳税人减税法》出台，对私人投资污染治理进行税收激励；2002年《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》出台，减轻或免除小企业等责任，设立环境保险；2009年《恢复和再投资法》出台，环保署向超级基金拨款6亿美元用于治理污染。
二、美国《超级基金法》的制度突破
《超级基金法》扩大了污染治理责任人范围，创设超级信托基金提供兜底资金支持，充分发挥社会公众、政府等的作用，对落实污染治理责任有重要意义。
（一）多途径筹集资金，多角度治理污染
一是以税收和政府拨款作为基金资金来源，自上而下治理污染。“超级基金”通过对生产石油和某些无机化学制品行业征收专门税，以及联邦财政拨款等方式筹集了初始资金16亿美元。随后又增加大企业[1]环境税，再加上基金利息及从费用承担者处追回的赔偿费用、罚款及投资收入等，1996年“超级基金”资金规模扩大到85亿。
二是以免征所得税等税收激励措施，吸引私人投资，自下而上治理轻污染（棕色）地块，实现污染治理投资主体多元化，扩大治理资金规模和拓宽治理资金来源，提高治理效率。
（二）多主体协作，摸清污染情况
一是引导公众参与污染治理全过程。环境污染危害公众健康，《超级基金法》规定了公众参与环节，环保部制定了《超级基金公众参与手册》，保障公众充分参与污染治理和举报，包括向环保部门报告发现污染场地，参与治理项目的每个决策、报告环节。
二是规定相关污染责任人的信息报告义务。法案规定“危险物质储存、处理或者场地的所有人或经营人”均有报告义务。
三是明确管理者的信息管理责任。建立污染场地名录及国家优先治理名录，便于及时了解污染场地情况，制定治理顺序，且基金项目的每个阶段都需美国政府充分参与。
（三）多义务人承担环境污染责任
一是先治理后追责，扩大责任主体。《超级基金法》对责任主体作扩大解释，规定污染治理责任人由“发生危险物质泄露的设施所有者、营运人或由该设施所在土地的所有者、营运人承担”，以及潜在责任人包括污染物处置人、运输人等。当出现责任主体不能确定、无力承担或者拒绝承担责任的情况时，由超级基金先行承担相关治理费用。
二是通过对部分情形进行免责，减轻小企业及个人责任，引导投资棕色地块。《超级基金法》规定了过重的环境责任，导致投资人回避向污染地区投资，大量轻微污染土地荒废，2002年颁布的《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》对如潜在善意购买人、轻微责任方等进行免责，引导对棕色地块投资。
三是行政机关之间协调分配权责，联邦与州协调，环保部门与司法部门协调配合。为了保障治理有效进行，《超级基金法》赋予行政机关收集信息、实施治理及行政处罚权，法院保证在启用超级基金治理污染到项目结束期间免受异议之诉等。
四是推行环境责任保险，为企业分担风险，承担环境赔偿及污染责任。自1960年起，美国就对有毒物质和废弃物处理推行强制责任保险。1976年的《资源保护与恢复法》又授权环保署要求企业投保第三人损害赔偿责任保险等。
五是设置和解程序，由污染者开展污染治理，降低诉讼成本。
三、美国《超级基金法》的法律突破
美国《超级基金法》确立“污染者付费”原则，对化学品行业征收专门税，解决生态修复资金量大、责任主体不明或无力承担等问题，取得了很好效果。通过刺破公司面纱追究股东责任以及实施无过错连带责任，对原有法律原则做出突破，促使整个社会更谨慎地对待环境问题。
（一）刺破公司面纱突破有限公司等的有限责任，将环境责任规定为法定严格责任。责任主体对环境污染治理承担严格责任，意味着无论责任方主观上是否有过错，都应对产生污染承担责任。而且，该严格责任是一种无限责任，无论责任方的组织形式是否有限，如有限责任公司或有限合伙企业，不以其有限责任为限承担责任。无力承担时可以追究其控股或参股股东责任，董事、行政管理人员或合伙人也可能成为有关责任方。
（二）扩大潜在责任范围并实行连带责任。对任何能够找到的责任人，超级基金及联邦政府通过“费用追偿诉讼”追索全部治理费用。事后，责任主体之间再通过“费用分摊诉讼”进行责任分配。此举解决了污染者之间相互推诿的问题，但同时也增加了诉讼成本。
（三）赋予基金及联邦政府治理权及治理后的不当得利起诉权。责任主体不明确或者不愿意承担治理污染时，美国环保署利用超级基金管理的资金支付费用后，可以对能找得到的相关责任主体提起诉讼，追索支付的治理费用，并进行高额罚款。找不到责任主体情况下，能够及时治理污染。避免了基金资金亏空，责任人不承担责任等问题。
（四）突破“法不溯及既往”原则，终身追责，并在联邦法院的判例中实施了该原则，意味着潜在责任人不仅包括现有责任人，还追溯过去法律不认为是责任人的人。
（五）赋予公民公益诉讼权，促进和监督法律执行。《超级基金法》规定，“任何人都能以自己的名义”诉任何人，包括总统和国家及政府职能部门。
四、启示与建议
环境污染关系到公众健康和可持续发展。我国的环境立法对污染者责任规定过轻且过于原则，难以有效落实。可借鉴美国《超级基金法》的立法思路和立法技术，通过专项立法方式，解决好以下几个问题：
（一）从源头出发，刺破公司面纱，规定环境污染为无限责任，提高企业环境意识。现行法律归责原则为“谁污染谁治理”，由污染者承担无过错责任。但当面临污染者灭失、不明或无力承担时，出现法律空白、可操作性差。规定无限责任可以倒逼企业及其高管等增强环境责任意识和审慎决策。
（二）设立环境污染专项基金兜底或作为应急处理资金，同时赋予此类公益性基金先行赔付起诉追偿权，用活各类保护基金（如投资者保护基金等）。我国现行立法中尚未规定环境修复资金问题，《环境保护税法》也未就税收的使用方式和用途进行明确。可以利用环保税划转为环境污染专项基金，作为治理污染的基金资金来源。另外，还可考虑将排污处罚等罚款资金纳入基金来源。
（三）在构建绿色金融体系时，除了考虑财税政策等正向激励，还应当考虑设定严格责任反向约束。美国污染能够得到有效治理，环境问题能够解决，正是通过设定环境严格责任，约束引导金融机构进行绿色投资或者发放绿色信贷，以避免环境责任风险造成的投资风险。在如借款人不能偿还贷款时银行等金融机构作为信贷借款人取得抵押物（不动产）所有权而成为潜在环境污染责任人，为避免此类风险，金融机构会更加审慎对待环境保护及污染防治问题，进行绿色信贷或绿色投资。
（四）建立公众、政府、企业充分参与的信息披露共享机制，设立快速反应应急机制。环保问题关系公众生命健康，应当加强公众参与度及政府、社会监督。环保部公布重点监控企业，证监会要求上市公司进行环境信息披露，公众及社会团体发挥举报排污企业和受污染区域的作用，互相协力摸清污染情况，建立污染档案，按照污染情况和缓急进行治理。环保部门设立应急机制，快速处理关停污染源。在相关责任人怠于履行责任时，利用环境污染基金，启动应急机制先行治理污染。
（五）通过减免税收等正向激励政策发展绿色投资和信贷。如美国国会通过《纳税人减税法》采用税收优惠政策，减免所得税、投资税收抵免等鼓励私人资本投入棕色地块治理。
（六）在严格责任推动下，发展环境责任保险（绿色保险），提高企业承担环境赔偿或治理责任能力。现行法律环境责任规定较宽松，企业投保环境责任保险的动力不足。
（此文于2017年12月18日发表在中证金融研究院内部刊物《中证政研简报》2017年第69期，作者为卢边静子。）
