中国已成为新的全球气候治理格局中的“引领者”

中央财经大学绿色金融国际研究院2019年01月22日10:56分类:分析报告

作者:崔莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

全球气候变化问题不仅是环境问题,也是经济和政治问题。气候问题的复杂性与紧迫性要求世界各国调整政策和发展方向,建立积极有效的全球合作机制并共同应对。对于中国而言,积极应对气候变化是广泛参与国际事务、体现大国责任的具体表现,更是实现可持续发展的内在需要,尤其是逐步改变以煤为主的能源结构和促进产业结构转型升级、加强国内环境治理的迫切要求。中国对于《巴黎协定》的签署和生效发挥了关键作用,也为2018年12月卡托维兹气候变化大会《巴黎协定》细则谈判的达成做出了重要贡献。本文将分析近年来全球气候治理格局发生的改变及新形势下中国发挥气候“引领者”作用的益处和应坚持的原则。

一、《巴黎协定》之后全球气候治理格局发生改变

第一,全球气候治理模式已发生转变。2015年12月联合国气候变化大会在巴黎举行,全球气候治理模式发生了改变,从欧盟倡导的“自上而下”的温室气体减排量强制性分配转变为中美所倡导的“自下而上”的国家自主贡献(INDC)模式。INDC体现了各缔约国愿意承担的减排承诺和具体行动,是相对宽松灵活的温室气体减排模式,更适合目前的全球应对气候变化形势,有利于气候谈判的顺利进行。

2016年4月22日,包括中美在内的175个国家共同签署了《巴黎协定》,协定于2016年11月4日正式生效。该协定的签署和生效打破了之前的气候谈判僵局,凝聚了全球应对气候变化的努力,最大程度地实现了全球共识,具有里程碑式的意义。2018年12月,卡托维兹气候变化大会完成了《巴黎协定》大部分内容实施细则的谈判,有助于之后协定的全面落实,全球气候治理在INDC模式下更进一步。

第二,欧盟的气候治理领导力逐渐减弱。欧盟是全球气候治理的领导者,是减排体系规则的主要制定者,采取了积极的气候与能源措施,以自身经验向世界证明了低碳与经济发展并不矛盾。欧盟的EU ETS体系至今都是其他国家效仿的主要减排交易体系。欧盟通过领导全球气候治理体系,在国际上占领道德制高点,得到规范性话语权,为处理其他国际事务带来益处,并输出了自己的价值观和规则标准;同时,也大力促进了国内新能源的发展和环境保护,推动了欧盟社会的可持续发展。但是,受

金融危机和经济危机影响,以及在“共同但有区别的责任”原则和《京都议定书》存续问题上与发展中国家的分歧,特别是近期受到经济状况不佳、“英国脱欧”以及其他潜在风险事件的影响,欧盟对气候变化的全球领导力减弱,转向“领导”与“协调”相融合。

第三,美国成为全球气候治理的“阻碍”力量。美国在2001年退出了《京都议定书》,一直是应对气候变化的一股消极力量。这一情况在2008年奥巴马上台以后有所改变,奥巴马政府于2013年颁布了《气候行动计划》,实现了气候变化政策的调整和升级,对2016年《巴黎协定》的生效也做出了重大贡献。但美国这一积极态势在2017年1月新总统特朗普上台以后发生重大转变,特朗普政府发布了“美国第一能源计划”,其核心要点包括:能源尽量自给自足、取消《气候行动计划》、开发本土页岩油气、支持并振兴清洁煤炭工业等内容,显然并未将《巴黎协定》的目标作为其能源发展重点的约束。2017年6月1日(美国时间5月31日),特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》,给全球应对气候变化带来了消极影响,加大了减排目标实现的难度。

第四,中国从气候治理体系的“跟随者”转变为“引领者”。在哥本哈根会议期间,中国就成为国际气候谈判的重要参与者,代表发展中国家发声。之后,以中国为代表的“基础四国”迅速崛起,对气候谈判的走势和治理模式的转变起到了关键作用,并坚持了“共同但有区别的责任”这一基本原则,将其落实到《巴黎协定》中。《巴黎协定》时期,中国已经从气候治理体系的“跟随者”转变为“引领者”,不仅在自主贡献文件中提出了实际的减排目标,体现了大国责任,还协调其他大国共同推进《巴黎协定》的签署。2016年9月,中国利用G20峰会的主场优势促成中美正式加入《巴黎协定》,极大地推进了协定的生效和实施。2018年12月,卡托维兹气候变化大会完成了《巴黎协定》大部分内容实施细则的谈判,取得了有力度的成果,中国为大会取得成功做出了重要贡献,成为国际气候谈判达成的关键推动力量。

二、中国在国际气候变化事务中发挥引领作用的益处

在《巴黎协定》大部分内容实施细则已经达成,而美国因为政府更迭导致气候政策转向的大背景下,中国坚持在气候治理方面的大国责任,并因势利导,发挥更强的引领作用是明智的战略选择。

第一,有利于积极参与国际规则制定和提高对国际事务的话语权

气候变化议题越来越受到重视,国际气候谈判已经成为多边治理模式的重要展现,中国在全球气候治理中发挥引领作用将有助于积极参与国际规则制定。

近年来,中国主动引领全球治理的意识增强,积极参与国际事务,推进全球化进程。中国在《巴黎协定》前后时期积极的气候政策使自己在国际气候谈判中由被动变为主动,获得了国际赞誉,展示了负责任的大国形象,同时助益于其他外交领域。另外,通过主动地参与机制设计,可以增加话语权,保障自身的根本利益,在《巴黎协定》中,“共同但有区别的责任”这一基本原则被继续坚持就是中国积极参与的成果。

第二,提高应对国际事务的能力和借鉴国际经验解决内部事务

全球气候治理的特点是主体多元化及背后的利益多元化,涵盖了复杂的政治、经济和社会关系。中国正在越来越多地参与和主导国际事务,在气候治理方面因势利导地发挥引领作用有助于积累处理国际事务的经验,增强应变能力,培养成熟的外交体系。另一方面,借鉴国际经验,有利于寻求良好解决内部事务的途径。中国幅员辽阔,各地区发展不平衡,可以借鉴全球环境治理中强调不同地区相互协助、共同面对的理念,综合考虑各地区的具体状况、发展差异以及社会文化等因素,寻求协调各地区共同发展的良好途径。

第三,有利于促进与其他国家的合作和进一步增加中国对发展中国家的影响力

在气候变化问题上,一直存在发达国家和发展中国家两大阵营。中国加强应对气候变化的引领作用有助于团结其他发展中国家,将气候变化领域的引导力转化为其他各个领域的引导力,加强与其他发展中国家的合作和沟通,共同促进经济发展,也符合中国所倡导的“南南合作”、“一带一路”倡议。

第四,符合国内产业结构升级和环境治理的需求

中国在经济增长的同时,面临着严重的能源短缺和环境污染问题,要求调整产业结构,减少化石能源的使用。近年来,政府大力提倡节能环保、绿色发展,与国际上应对气候变化的需求一致。中国在应对气候变化领域发挥引领作用有助于强化国内产业升级和环境治理,促进达成可持续发展的目的。

三、中国在应对气候变化中发挥引领作用应坚持的原则

第一,灵活务实、多方共赢。在应对气候变化方面,采取积极自信的气候外交政策,以开放的姿态与发达国家、发展中国家开展合作,同时更加灵活务实,不单纯地在气候问题上搞发展中国家和发达国家的对抗,而是更多地从全球视角出发,寻求中国在国际舞台上应对和引领全球气候变化问题所应发挥的作用,最大化中国及其他国家利益,寻求多方共赢。

第二,顺势而为、树立形象。中美是最大的碳排放国,承担了较大的减排压力。目前,作为发达国家的美国因为政府更迭而导致气候政策转向,成为全球应对气候变化进程的消极力量。美国是众矢之的,中国只需要继续坚持自己近年来的气候外交政策原则,因势利导,不需要额外的实际投入即可达成发挥更强引领作用的效果,是中国主导应对气候变化、积极参与和影响国际事务、树立自身形象的机会。值得一提的是,应避免为体现大国责任而盲目地提供资金,要坚持“共同而有区别的责任”,一方面在国际博弈中最大化中国利益,另一方面适当体现中国的责任担当。

第三,战略合作、重视双边。“基础四国”合作和“南南合作”是中国形成引领作用的主要支撑。增强“基础四国”合作有利于增强气候信息共享,协调谈判立场,并深化在新能源减排技术等方面的务实合作。“南南合作”可以同中国的“一带一路”倡议全面结合,有利于输出中国在新能源方面的产能优势,并结合亚投行的投资布局,开展低碳投资。在多边合作框架下,建议高度重视与“基础四国”、“一带一路”国家的双边合作,在有利于减排、保护环境的基础设施投资、新能源投资等绿色金融领域展开深度合作。

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[责任编辑:姜楠]