多目标约束与绿色金融支持生态文明发展的思考

第一财经2018年12月04日11:13分类:分析报告

生态文明建设框架形成以来,绿色发展政策体系不断完善,应用场景也在不断丰富,带动了我国绿色金融改革创新试验区建设热情与环保类PPP项目包等如火如荼开展。然而,有观点认为,部分实体经济在当前经营并不乐观,在此背景下中央对地方政府融资规范性要求不断提高及环保实体企业对新建项目热情递减,使得金融机构面对环保企业融资需求难以找到抓手。

在分析了环保公益属性特征、地方政府债务管理要求、防范系统性金融风险以及环保上市公司的系列融资违约行为的挑战后,我们对多目标约束下化解绿色金融支持环保项目融资难题做了深入思考并认为,通过发行地方政府环保债、增强社会资本参与信心、适当简化环保类PPP项目流程等具体措施,可以更好的发挥地方政府平台公司作用、增强金融机构开展绿色金融专业化经营能力与进行差异化监管等,让绿色金融更快更好的为生态文明建设各项工作提供有力支持与服务。

一、绿色金融政策利好与生态文明建设多重约束

自国家提倡生态文明建设以来,包含绿色金融改革创新试验区建设、中央环保督查等在内的绿色金融体系构建加速推动,近年来各项工作更是均已进入落实阶段。随着地方对政府债务规范性要求和节能环保与经济调结构方面认识的不断提高,生态文明建设各项工作进程将进一步提速推进。

(一)绿色金融迎来良好政策环境与业务机遇

2016年8月31日,中国人民银行、财政部、国家发展改革委、环境保护部、银监会证监会保监会印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,该《意见》包括:构建绿色金融体系的重要意义,大力发展绿色信贷,推动证券市场支持绿色投资,设立绿色发展基金,通过政府和社会资本合作(PPP)模式动员社会资本,发展绿色保险,完善环境权益交易市场、丰富融资工具,支持地方发展绿色金融,推动开展绿色金融国际合作,防范金融风险。

2017年6月国务院常务会议决定在浙江、江西、广东、贵州、新疆5省(区)选择部分地方,建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区,在体制机制上探索可复制可推广的经验,推动经济绿色转型升级。此外,自2016年7月第一批中央环境保护督察工作环保督查工作启动以来,至今已开展31省市的环保督查专项工作,其中第一批环保督查已经开始“回头看”。从上到下的推动为绿色金融带来良好的的政策环境与业务机遇。

(二)生态文明建设热点与政府融资约束

基于顶层规划,各地还推出更多配套措施,近 20个地方根据地方经济和产业特点,出台了发展绿色金融的地方政策。仅以新疆获批的乌鲁木齐、昌吉与哈密三地州为例,绿色金融创新试验区内收集整理的绿色金融项目超过三百个,融资金额高达1000亿元。而全国31个督查省市被重点督查的流域生态治理、截污治污项目预计很可能超过万亿元规模,环保市场项目品类丰富,融资需求十分旺盛。

然而,实际工作中运用绿色金融推动环保项目落地,仍经受较大考验:既有地方政府融资规范性要求,又有金融机构表外“非标”业务原有落地渠道受限,还有地方政府债务与防范系统性金融风险考量下,地方政府平台公司违规举债清理压力,导致“环保事路”宽阔而项目融资“环保财路”变窄在一定时期内形成矛盾。

(三)实体产业振兴与企业达标排放约束

在过去粗放型经济 “短平快”惯性思维指导下,个别地方政府未能充分领会中央推进生态文明建设的长远意义,仅从自身利益与短期利益出发,错误的认为抓企业环保与达标排放加重企业负担,不利于招商引资,对生态文明建设理解不透彻,甚至对中央环保督查持对抗情绪,不能积极参与到环保公共服务投入与绿色金融体系构建的重要工作中来,以此推动经济高质量可持续增长。

实际上,生态文明建设与供给侧改革一脉相承,我国资源环境已无法消纳粗放型、低效率的经济增长模式,需要紧紧围绕客户需求,运用科技开发与集约型发展模式推动经济增长升级,而解决当前水环境、土壤修复、大气治理领域存量污染与新增污染源的技术产业化运用,就是适应供给侧改革非常重要的方向,也是我国向“一带一路”沿线国家展示良好风貌的重要举措。注重生态文明的招商活动,才是留得住、可持续发展、越来越有吸引力的高质量招商。

二、从绿色金融视角看环保项目推进面临的挑战

在当前多目标政策约束下,各类环保项目推进效率面临较大挑战。环保企业考虑各项政策规范带来的风险与机会成本,选择回避新项目;政府面对大型环保项目包没有过去熟悉的融资途径;金融机构在环保领域一片利好中因找不到可适用金融产品落地而茫然无措。

(一)环保实体运营企业“难思进取”

近年来,我们发现在污水、固废、大气治理等重要环保领域,一些技术开发与项目投资运营开发企业市场参与度不如以前积极,业绩增长主要以并购优质存量资产或降本增效改造为方向,而投身新环保项目的积极性不高。

环保实体运营企业“难思进取”的原因主要是:一方面,市场上收益相对合理、后期运营收款风险小的项目有限。以固废行业为例,由于市场上不规范竞争的存在,部分项目投标者以显著低于市场的价格中标,项目内含回报率甚至低于市场平均融资成本,导致后期项目难以开工或者寻求变更合同等一系列“后遗症”,企业交易成本加大。另一方面,当前一些环保企业的融资可获得性不足,面临资金链紧张的窘境,有实力的环保实体运营企业此时转而趁机低价收购一些未来预期收益较好的存量资产。

相对而言,并购存量环保运营类资产,并没有增加市场上的运营项目,对环境改善效果有限。只有社会各界更多的参与投建新环保项目,并实际参与运营,才能真正为环境指标进一步改善做出更大的贡献。

(二)政府对主导的大型环保项目包融资“求贤问能”

以长江经济带共抓大保护为例,沿线11个省市积极响应,也转发了中央相关文件或者印发了区域实施意见。在中央生态文明建设与环保督查推动下,地方政府深知落实长江沿线企业截污治污、治理水环境的重要性,项目也基本清晰,仅九江一个城市的水处理类项目包投资总规模就超过80亿元。

然而,推动效果仍然不及预期,主要原因是没钱开工,更多的项目融资遇到困难,至少PPP模式融资的远水解不了近渴。例如,九江市一方面要推动这些项目落地,依法合规安排财政资金支付可行性缺口补助,另一方面还要严防死守地方政府债务水平,确保不造成系统性金融风险。市级政府当前可采用的项目资金筹措手段极为有限,更多的地方政府遇到类似项目积极“求贤问能”,寻求解决之道。

(三)金融机构对国家支持的环保产业融资“停杯投箸”

金融机构作为深度参与项目融资的参与者之一,也是环保融资市场上的“生意人”,通常怀着一腔热情与各级政府或者投资企业对接,但大多神色黯然无功而返,面对的困难往往都是相同的,比较典型的是:有高评级融资主体但身份是不符合要求的平台公司、新设融资主体股东背景弱、项目收益不足弥补贷款本息,或者融资项目缺少增信措施等。

即便上述条件具备,还可能出现一些意外状况,如项目手续不全要求先放款而违反合规性要求。如果项目融资暂时不能落地,为企业补充流动性也不失为备选金融服务,而环保企业的特征是初始投资大,后期运营投入少,很可能测算不出符合要求的营运资金需求,也无法实现投放,可谓让金融机构参与环保企业融资“停杯投箸不能食,拔剑四顾心茫然”。

三、环保领域重大项目融资畅而不通的诱因

从绿色金融角度来看,环保领域项目推进难的问题集中在融资难背景下政府主导意愿不足,去杠杆与防范系统性金融风险对地方政府与金融机构的双向严监管,以及部分环保上市公司融资违约倾向,这些都给绿色金融做强做大带来一定的不利影响。

(一)环保项目的公益属性决定了政府需要深度参与

环保包括低碳经济、循环经济与环境友好型项目三大领域,无论是节能减排(如市政供热与污水处理)、资源循环利用(如生物质发电、厨余垃圾处理)或者是矿山生态植被修复等项目,都在不同程度上体现为公共产品或者准公共产品属性,客观上依赖政府的专项补贴、可行性缺口补助,甚至是政府全额付费,需要政府主导并深度有效参与。如果政府相应的主导作用缺失与功能缺位,很容易导致项目推而不动,行之无效。

(二)地方政府债务管理要求抑制了非重点项目融资

当前地方政府债务管理提上中央重要议事日程,并作为重要工作来抓。各级政府也面临降杠杆以及化解到期债务的巨大压力,地方政府过去依赖的房地产行业落实“房住不炒”相关政策以后,储备土地出让数量与价格明显低于预期。同时,全国范围内推行的企业减税增效措施,导致地方政府财政收入自求平衡压力进一步加大,在地方政府存量债务管理压力尚且较大的情况下,推动地方政府开展各类环保项目融资,空间的确有限。

(三)防范系统性金融风险客观上降低了融资业务投放效率

防范系统性金融风险作为党和国家近期提出的三大攻坚战之一,具有特殊的历史背景与重要意义,也是保证顺利实现经济结构调整升级与经济发展方式转型的重要保障。目前强监管形势下,金融机构多选择更为审慎的风险管理策略,授权审批层级也逐步上收,对融资项目审查也趋向更严格,这在一定程度上降低了绿色金融类业务的投放效率。

(四)环保上市公司风险频出加大了市场紧张气氛

近期,一些民营环保上市公司因参与PPP项目贪多求快等原因,对项目不可预估风险考虑不足,大量项目资金投入而项目未能按期投产,导致资金链紧张而股价连续受挫,最终不得不考虑转让股票自救,这种紧张气氛在一定程度上给民营上市公司融资带来较大不利影响。

笔者推算,民营环保上市公司境况尚且如此,民营非上市公司的融资环境可能更加举步维艰。然而,每一个公司逐步成长直至上市,其发展的每一步离不开金融机构的支持与合作,尤其是技术开发与产业化应用类企业,在这一紧张气氛下可能失去参与生态文明建设的良好发展机遇,也不利于实体经济多元繁荣。

四、发挥绿色金融深度参与生态文明建设的措施

针对上述问题,各级政府既要从发行地方政府环保专项债,简化环保PPP项目流程并增强社会资本参与积极性,引导平台公司转型参与各项具体工作中来,还要让金融机构切实参与到绿色金融专业服务中,使各方团结协作,积极推动生态文明建设成果更快更好的呈现给广大人民群众。

(一)鼓励商业银行积极参与地方政府发行环保专项债

环保项目推动,离不开各级政府的深度参与和分类引导,例如,有现金流的项目交给市场解决;公益性与准公益性的项目,在市场解决机制或者地方政府债务约束条件下暂不具备实施条件时,选择发行地方政府专项债券不失为当前一个重要的现实选择:一方面地方政府专项债券既可以发行自求平衡的项目收益债,可包含项目收益不足以短时期覆盖融资本息的项目;另一方面,还可通过发行一般政府专项债来为纯公益性项目融资,统一纳入一般财政预算安排还款资金,可为诸如重大流域治理、环保督查等分类解决融资急迫且数额较大的项目包融资。

(二)着力提高社会资本参与环保项目的规范性与积极性

环保领域的项目,紧靠国家与政府投入,难以在短时期内达到较理想效果,必须充分调动社会各界参与的积极性,而其公益属性,又决定了很难获得常规的市场回报,这就需要为这类项目设计合适的商业可持续性计划,无论社会资本的投资回报来自项目自身运营部分的收益,或者是项目自带的补偿性资源开发,亦或是政府补贴或者购买服务收入,并将这种机制固化下来,按服务绩效考核,持续增强各界对参与各方契约精神与支付能力的信心,不断提高社会资本参与的规范性与积极性。

(三)适当简化环保PPP项目业务流程

PPP模式作为吸引社会资本参与环保投资、建设与运营的“阳光”模式,若环保项目自身经营活动现金流不足以覆盖融资本息,就必然需要政府参与支付可行性缺口补助或者政府按绩效付费,社会资本仅通过PPP模式可以依法合规获得政府支付的“现金流”回报。但是,PPP模式作为一种重要的政府与社会资本合作模式,其五大阶段、十九个步骤(简称“5-19”)程序繁多,从发起至签订项目合同后获得融资的平均时效约为1.5-2年,这显然与生态文明建设的各项紧迫要求明显不符。

例如,中央环保督查要求地方政府自中央环保督察组反馈督查意见后一个月内上报整改方案,半年内整改见成效,一年左右适时开展“回头看”。如果“回头看”稍早一些,而项目按照PPP模式发起至签约可能都来不及,其实这离融资报审与放款开工还有较长的时间,PPP模式“5-19”分步走要求需要考虑适应实际需要进行优化,比如针对环保类项目适度差异化的流程简化,以更加高效支持绿色金融改革创新试验区建设与环保督查,以及长江经济带大保护等各项工作顺利开展。

(四)引导平台公司按市场化商业运作模式参与环保运作

政府平台公司在关键历史时期为经济建设与基础设施建设做出了重要贡献,目前主要任务是继续完成存量未完工项目,以及管理部分项目的运营维护。自2015年中央各项政策要求平台公司与地方政府脱钩以来,地方平台公司真正实现转型参与市场运作的不多,而这些环保领域的平台公司其实聚集了一批专业型人才,运用政府各项政策与业务资源,更强的能力与更大的空间做好环保专业工作。

地方政府可考虑引导平台公司通过自主维护存量运营资产、向平台公司注入资本金支持其收购管理标的(即实际运营企业)等手段来进一步增强专业能力,支持平台公司获得运营型资产后可开展对外融资,使之不断提高市场地位,增强自我造血能力,减轻地方政府未来与之相关的管理压力。

(五)规范绿色贷款标准并落实激励机制

银监会《绿色信贷指引》有评价指标和标准,可能会影响商业银行KPI自评价分数和绿色银行评价成绩,但无经济上的奖惩。同时,绿色贷款作为外归认可的绿色范畴,与监管机构考核(MPA)直接相关,却是再贷款、再贴现、风险资产占用、资本占用、定向降准等监管政策执行的基础,是体现绿色金融内在价值与对贡献的重要阵地,需提升商业银行走绿色贷款规范发展的动力。

(六)鼓励金融机构专业化发展与差异化监管考核

环保项目的融资大多符合绿色金融的相关标准,然而环保项目的公益属性与一定程度依赖财政支付的特性,决定了各级政府必将项目收益率限制在较低水平,通过低利率融资。如此支持金融机构走绿色金融专业化发展道路并给予差异化政策引导扶持,才能进一步提升金融机构合作意愿。

未来可考虑按照不同金融细分业态梳理一批国内绿色金融领域领先的金融机构,通过评级树立细分行业标杆,进一步鼓励支持金融机构走绿色金融专业化发展道路;其次是给予差异化监管与业务资源支持,让金融机构切实感受到从事绿色金融可以实现经济效益与环境社会效益的统一。可行的支持政策包括:研究切分绿色企业票据转贴现专项额度,进一步扩大绿色金融债券境内外发行规模募集绿色信贷资金来源,以及从考核角度基于资产质量评估结果适当降低绿色贷款风险资产计算权重等。

(程锋 兴业银行总行绿色金融部处长)

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[责任编辑:陈周阳]