雾霾重返下的环保“强监管”与环境经济制度新趋势

环境经济观察2018年12月03日13:37分类:分析报告

文/李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任

当前,冬季雾霾有所重返,这究竟是环境与经济内在发展必然规律使然,还是气象等偶然因素所致?其中值得探讨的两个主要问题是,“环保有没有影响经济发展?”,以及“在经济下行的背景下是否需要放松环保管制?”。在中美贸易摩擦有所缓和、以及反对环保“一刀切”的背景下,上述两个问题的关键在于,体现为环保高压的强监管模式是否有必要“闻鸡起舞”。事实上,近期以来,在环保持续强监管的同时,环保政策已经在环境经济制度的建设上已经“早有蜻蜓立上头”,形成了新的发展趋势,环境与经济之间的矛盾也只有在环境经济制度的全面实行下才能得到根本性的解决。

1、环保强监管的本质是“命令控制型”政策工具的“常态化”;

环保监管体现为系列“命令控制型”政策工具的大量运用和高度普及,环保监管的核心是在新的发展阶段中“命令控制型”政策工具的“常态化”和“落地化”,不仅是理论上的、欧美发达国家曾经运用的各种环境规制手段全面开花,比如标准、许可、处罚等;而且还有中国特色的环保监管创新,包括党政同责、环保督察、环保约谈、领导干部环境责任审计等。

那么,为何“常态化”的环保监管措施会被市场视为“强监管”呢?一方面,与之前相对较为宽松的监管环境而言,环保措施从制定到落地大大加强,对环境排污的约束性大大提高,从而令市场倍感压力;另一方面,环保监管措施的常态化实际上对经济增长水平提出了较高的要求,那就是经济能否承受环保监管措施常态化所带来的各种成本。而要在较低的人均收入水平下,实现较高的环境保护要求,必然在环保需求与环保供给能力上出现巨大的供需缺口。这一点是当前市场对环保监管有切肤之痛的重要本质所在,在环保政策与经济发展上出现的矛盾与争议都与这一本质息息相关。从当前冬季雾霾重返的发展态势来看,环保强监管在未来不仅不能削弱,而且要继续强化。

2、环保强监管下的环境经济政策工具

在环境命令控制型政策工具“常态化”的发展趋势下,有必要同时全面推进环境经济制度和政策工具的使用,主要体现在利用市场经济的手段来引导市场主体的节能减排和环境保护,在最大程度上克服环境与经济之间的不平衡性。

第一,市场经济手段与环境保护政策的结合有利于创造激励相容的制度,在符合环境标准和承载力容量的条件下,激励市场主体在需求和供给两端开展环境保护和资源节约;第二,通过环境经济制度和政策工具识别不同的生产与消费行为,提高节能环保的效率,推动技术创新、管理创新和产品创新等;第三,通过环境经济制度和政策工具来提高经济增长的“韧性”,在满足环保需要的同时,激发市场主体在绿色发展上的活力和积极性。

实际上,环保强监管的同时,目前已经在环境经济制度和政策工具上出现了新的发展趋势。

第一,环保监管手段本身的“市场化”,主要体现在通过市场来还原环境污染的“外部成本”,比如通过环境税、排污权交易、环境损害赔偿、环境风险管理、环境公益诉讼、贷款人环境责任等不同的经济金融措施来提高排污主体的环境成本,进而传导形成经济上的约束。系统性的环境经济制度体系正在形成。

第二,环保收益的“市场化”;各类环保监管之下,已经或将要形成各种生态环境收益,体现为环境治理效率的提高、环境质量的改善,公众环境满意度的提高等,社会和市场对这些生态环境收益实则有着较高的需求,但长期以来,外部环境收益如何内部化的问题一直是巨大的挑战,这个挑战也极大地制约了地方政府的环保积极性,进而限制了环保等产业的发展空间。在这个方面,主要的政策进展有环境权益市场的建立、环保产业政策的推进以及绿色金融改革创新等。

第三,环保需求与供给通道的“市场化”;环保强监管创造需求,环保供给能力逐步提高,打通供需通道极为重要,也是环保政策的发展新方向。以绿色金融市场为例,根据复旦-中研绿色金融景气指数调查结果,7成的受访者都认为绿色金融政策符合生态环境保护的大方向,但一半以上的受访者同时认为当前绿色金融发展制度和政策还无法满足生态环境保护的实际需要。因此,一方面要将公众对生态环境的需求转化为有效的供给,另一方面则要形成有效的生态环境收益的定价体系。随着经济金融手段的引入,生态环境权益的价值将逐步显现,这显然有利于将环保收益内化到市场经济主体的资产负债表中。

3、环保强监管背景下环保产业的发展机会;

环保强监管的推进理应派生出环保强需求,这在引入系统性环境经济制度和政策工具之后,这个趋势将变得更为明显,环保产业应该抓住其中的机遇,其中急需解决几方面的问题。第一,环保产业自身的可持续发展问题,作为环保产业,净化了生态环境同时,也需要加强自身的“节能减排”工作,尤其是通过科技创新来提高效率,进而在纳入到政府新兴战略性产业目录中的同时,积极打造“绿色”环保产业的标准体系,通过行业协会以及产业、企业的努力,进入到国家有关部门制定的“绿色发展产业目录”中;第二,要积极参与各地绿色发展标准的构建过程,在绿色发展的浪潮下,绿色标准将成为下一步金融资本市场关注的焦点,符合绿色标准的企业和产业将在绿色金融中获得较大的份额;第三,环保产业还要强化自身的基础设施建设和管理创新,尤其是在绿色透明度上、环境风险的防范上、资金资本的运作上积极响应国家的有关政策要求,通过各种方式的金融创新手段来加强与资本市场的对接,降低资金资本的使用成本。

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[责任编辑:姜楠]