欧盟碳市场经验教训与中国碳市场发展路径

东方金诚2018年11月27日09:15分类:分析报告

作者:东方金诚绿色金融部 方怡向 王璐

摘要

气候变化已成为全球最大的环境外部性问题。为应对气候变化,全球已有25个国家或地区采用建立碳排放交易市场的方式进行减排,其中以欧盟碳市场发展相对比较完善,成交规模最大。本文介绍了欧盟碳市场的发展历程、运行模式,总结了其针对配额供过于求、碳价波动大等问题所采取的改革措施和稳定碳价方案,以及高度发达的碳金融产品和碳金融服务体系。通过一系列改革,欧盟碳市场在2018年突破了多年碳价在个位数徘徊的低迷状态,并在三季度突破了25欧元/每吨。结合欧盟碳市场的经验教训,针对我国试点碳市场存在的市场发育程度不足,价格发现机制未形成等问题,东方金诚对我国碳市场建设和碳金融体系发展路径提出建议。

一、引言

基于气候变化会引起不可逆转的生态危机这一国际共识,2015年12月12日,《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方在巴黎气候大会上一致同意通过《巴黎协定》,确定了平均升温较工业化前水平最多不超过2℃的长远目标。作为国际社会中负责任大国,我国主动承担温室气体减排重任,承诺了到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降60%-65%的减排目标,并确定了采用碳排放权交易这种具有成本效益的气候政策工具为主要实现方式。

碳排放权交易,简称碳交易,是通过市场的手段促进温室气体减排的政策机制。碳交易市场最基础的两种交易产品是温室气体排放配额和基于温室气体减排项目产生的抵消信用。构建完善的碳金融体系要在建立碳市场的基础上,逐步丰富碳金融产品,促进多元化的碳市场参与方式,发展全方位的碳金融服务。作为运行时间最早、规模最大的强制碳交易市场,欧盟碳市场在机制建立和碳金融体系发展方面都积累了丰富的经验教训。

二、欧盟碳市场进展及经验教训

(一)欧盟碳市场进展

欧盟碳市场于2005年1月开始运行,涵盖欧盟28个成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登,覆盖该区域约45%的温室气体排放,为31个国家的11,000家高耗能企业及航空运营商设置了排放上限。欧盟制订了碳市场相关法律法规,统一的总量设定、配额分配、MRV(监测、报告、核查)等标准和规则并逐步修订完善,建立了较为完备的政策法规体系,具体由各成员国的碳交易主管部门负责实施。欧盟碳市场从成立起,其运行可以分为四个阶段,见表1。

表1 欧盟碳市场各阶段发展情况

阶段

第一阶段

第二阶段

第三阶段    

第四阶段

时间划分

2005年-2007年

2008年-2012年

2013年-2020年

2021年之后

温室气体

减排目标

试运行,按照《京都议定书》第一承诺期减排要求,在1990年的基础上减少8%温室气体排放

到2012年,在1990年的基础上减少8%温室气体排放

到2020年,在1990年的基础上减少20%温室气体排放

到2030年,在1990年的基础上减少40%温室气体排放

覆盖地理

范围

欧盟28个成员国

欧盟28个成员国、挪威、冰岛和列支敦士登

欧盟28个成员国、挪威、冰岛和列支敦士登

 

覆盖行业

20MW以上电厂、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、制陶、造纸

第一阶段所有行业,再加上航空业

第一阶段所有行业,再加上制铝、石油化工、制氨、硝酸、乙二酸、乙醛酸生产、碳捕获、管线输送、二氧化碳地下储存、航空业

 

覆盖温室

气体范围

CO2

CO2,选择性加入N2O

CO2,N2O,铝生产过程中的PFC

 

总量控制

20.58亿吨CO2

18.59亿吨CO2

2013年为20.84亿吨CO2,之后每年线性减少1.74%

每年线性减少2.2%

配额分配

方法

成员国自下而上提出总量控制目标

欧盟委员会统一制定配额分配方案

 

主要以“祖父法”免费发放,成员国最多拍卖5%

主要以“祖父法”免费发放,成员国最多拍卖10%

电力行业100%拍卖;工业企业2013年免费发放80%,拍卖20%,每年免费发放的比例逐年减少,直到2030年免费发放的配额下降到30%,其中免费部分主要依据“基准线法”

 

预留5%配额给新进者免费分配,分配完毕后政府代购

 

碳金融

基础产品

配额:EUAs

配额:EUAs

抵消信用:CERs和ERUs

(其中抵消信用不包括林业碳汇和大型水电)

配额:EUAs

抵消信用:CERs和ERUs

(其中抵消信用不包括林业碳汇、HFC、N2O和大型水电,另外2012年以后注册的CERs必须来自最不发达国家)

 

碳金融

衍生品

远期、期货、期权、掉期等

 

惩罚措施

每吨40欧元

每吨100欧元,且次年配额发放时还要扣除超标量

 

来源:EUETS Handbook,东方金诚整理

(二)欧盟碳市场问题与教训

1. 碳配额供过于求,碳价长期疲软

碳市场作为一项环境政策工具,一方面是为了控制排放总量,实现低成本减排;另一方面,希望通过给碳定价,促使企业提高能效,投资开发绿色低碳技术,促进低碳转型。因此,一个足够高且稳定的的碳价信号尤为重要。如果碳价过低或碳价波动太大,将会打击市场参与者信心,从而降低其采取减排行动的可能,这与碳市场以最经济的手段达成长期的减排目标的初衷严重不符。

欧洲

来源:欧洲环境署,2017

图1是欧盟碳市场配额EUA的年平均值走势图,EUA是各类碳金融产品价格风向标,抵消信用CER、ERU等其他碳金融产品价格都跟随它的变化趋势而变动。由于欧盟碳市场在第一阶段不允许未用完的配额转至下一阶段使用,而这一规定忽视了碳排放权的物权特征,使得EUA价格在第一阶段末期(2007年底)经历了暴跌。2008年EUA重新站上历史高位,但受全球经济危机和欧债危机影响,第二阶段产生大量未使用的配额,由于欧盟吸取教训,允许第二阶段末期的配额转至第三阶段跨期使用,避免第二阶段末期EUA价格暴跌,但这些盈余配额导致了持续性的配额供大于求,因此自2011年起EUA价格一直维持在个位数,进入漫长的低迷期。

2.初期采用“祖父法”分配配额,不利于市场公平

配额分配制度主要包括免费分配和拍卖分配,免费分配又根据不同的标准分为“祖父法”和“基准线法”,前者是依据企业历史排放水平进行分配,后者是先确定行业基准,再依据企业的实际产量进行分配。

尽管所有理论和实证研究都指出碳配额拍卖分配可以确保系统的高效透明并产生更好的减排效果,但为了减少政策阻力,欧盟碳市场在初期还是选择主要以免费的方式进行配额分配,同时由于缺少排放数据,分配主要采用“祖父法”。这就意味着,污染者主要根据其历史排放量就能获得免费的排放权,历史排放量越高获得免费分配的配额越多。显然“祖父法”违反了“污染者付费”这一基本的公平原则。为此,欧盟从第三阶段开始逐步提高配额拍卖的比例,并计划最终实现100%有偿拍卖,同时免费分配的配额主要采用“基准线法”。“基准线法”使得碳排放强度高的设施依据其产量将少分配到配额,这就促使低效的设备要采取措施减少过多的排放,从而解决分配不公的问题。

(三)欧盟碳市场改革措施及经验总结

面对碳价不断发生硬着陆,市场几度濒临崩溃和持续低迷,欧盟进行了一系列改革,对促进市场公平,稳定碳价,减少配额盈余,起到了积极的作用。同时,欧盟碳金融产品和服务的快速发展,也促进了碳价发现机制的形成。

1.扩大控排行业范围,限制国际抵消信用的使用,有效减少配额盈余

从表1中可以看出,欧盟从第二阶段开始把控排企业范围扩大至航空业,从第三阶段开始继续扩大行业范围,有效增加了碳配额的需求。在碳配额的供应方面,由于抵消信用CER和ERU可以等同配额EUA用于履约,欧盟碳市场从第三阶段开始严格限制使用CER和ERU,避免了抵消信用供过于求对市场的冲击。此外,改革措施还包括从第三阶段开始采用折量拍卖方案,永久注销一部分碳配额;第三阶段和第四阶段的温室气体减排目标不断提高,给碳市场施加减排压力;修正线性减排因子,从第三阶段的每年线性减少1.74%提高到第四阶段的每年线性减少2.2%;增加温室气体种类,从单一的CO2扩展到N2O和PFC等。但总体来讲,这些改革措施在短期内效果有限,碳价到2017年依然在个位数徘徊,说明市场对碳配额的盈余状态仍较为担忧。

2. 即将实行的“市场稳定储备”制度给碳价强有力的支撑

欧盟碳市场计划在2019年实行“市场稳定储备”(MSR,Market Stability Reserve)制度作为长期控制配额盈余的方案,MSR制度将基于一定的规则和目标按照预设的条件自动调整配额拍卖量。该制度实施后的前五年,每年将有24%的碳配额(EUAs)被纳入MSR,被推迟的2014-2016年的折量拍卖EUA也将直接被纳入MSR。MSR制度给市场确定的预期,同时也减少了制度不确定性对市场造成的负面影响。随着MSR制度实施日期的临近,欧盟碳配额EUA价格终于突破了碳价多年在个位数徘徊的低迷状态,在2018年三季度突破了25欧元/每吨,近一年的涨幅超300%。

3.欧盟碳市场金融产品丰富,碳期货交易活跃

欧盟碳市场是在高度发达的金融市场背景下发展起来的,在2005年运行伊始便同时开展了EUA、CER和ERU的期货、远期、期权、掉期交易,碳期货交易尤为活跃。2017年,在欧洲能源交易所(EEX)及洲际交易所(ICE)交割的主力碳期货合约交易总量达到33.59亿吨,期货交易占到全部交易量的九成。碳期货不但让控排企业可以管理他们的碳风险暴露,防范价格变动风险,也让参与者可以从事投机活动,为市场带来流动性,提高了市场有效性。

4.欧盟碳市场参与主体多元,碳金融服务发达

欧盟碳市场的主体不仅包括控排企业,还有众多的商业银行、投资银行等金融机构,以及政府主导的碳基金、私募股权投资基金等各种投资者。市场利益驱动着多方参与主体进入碳市场,他们一方面加大了欧盟的碳资金规模,活跃了碳交易市场,另一方面也推动了碳金融产品的设计和碳金融服务的发展。如法国兴业银行等一些金融机构设立了专项碳基金;荷兰银行等一些金融机构从事碳交易中介业务,提供融资担保、购碳代理、碳交易咨询;还有一些金融机构推出碳排放权期权、期货及掉期等一系列金融衍生工具,为那些做套期保值的企业提供避风港。

三、中国碳市场进展及存在问题

(一)中国碳市场进展

中国在2012年以前碳市场发展缓慢,主要以参与清洁发展机制(CDM)项目为主,随着后京都时代的到来,中国开启了碳市场建设工作,对建立中国碳排放权交易制度做出了相应决策部署。中国碳市场主要标志性政策文件参见表2。

表2 中国碳市场标志性政策文件

时间

政策文件

内容

2011年10月

《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候[2011]2601号)

确定两省五市开展碳排放权交易试点工作

2012年6月

国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发改气候[2012]1668号)

为CCER交易市场搭建起整体框架,对CCER 项目减排量从产生到交易的全过程进行了系统规范。

2012年10月

国家发展改革委印发《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》(发改办气候[2012]2862号)

2013年11月

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

全国碳市场建设成为全面深化改革的重点任务之一,标志着中国正式启动全国碳市场建设工作

2014年12月

国家发展改革委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第17号)

首次在国家层面明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架

2015年9月

《中美元首气候变化联合声明》

首次提出将于2017 年启动全国碳排放交易体系

《生态文明体制改革总体方案》

提出逐步建立全国碳排放权交易市场,研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案,完善碳交易注册登记系统,建立碳排放权交易市场监管体系

2016年1月

国家发展改革委办公厅发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候[2016]57号)

旨在协同推进全国碳排放权交易市场建设,确保2017年启动全国碳排放权交易,实施碳排放权交易制度

2016年3月

《碳排放权交易管理条例》送审

被国务院办公厅列入立法计划预备项目

2016年8月

中国人民银行、财政部、发展改革委等七部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》

强调要发展各类碳金融产品,促进建立全国统一的碳排放权交易市场和有国际影响力的碳定价中心,有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具,探索研究碳排放权期货交易。

2016年10月

国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》(国发[2016]61号)

提出建立全国碳排放权交易制度,启动运行全国碳排放权交易市场,强化全国碳排放权交易基础支撑能力

2017年12月

国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(发改气候规[2017]2191号)的通知

标志着全国碳市场正式启动

来源:公开信息,东方金诚整理

从2013年6月,深圳率先开展交易,其他试点地区也纷纷在2013年到2014年先后启动市场交易。截止2018年8月,各试点碳市场共纳入20余个行业、近3000家重点排放单位,累计成交量约2.5亿吨,累计成交金额达55亿元。2016年底,四川和福建两个非试点地区也开始了碳市场建设工作。此外,中国自愿减排项目发展十分迅速,截至目前,提交审定的项目2871个,成功备案项目861个,减排量备案254条。2017年12月《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》印发,标志着我国全国碳排放交易开始启动,中国碳市场初期将覆盖发电行业的1700余家企业,二氧化碳排放总量超过30亿吨,约占全国排放量的30%,预计到2020年将在发电行业交易主体间正式开展配额现货交易,并逐步纳入更多行业和更多交易品种。

(二)中国碳市场存在问题和面临挑战

1. 全国碳市场顶层制度尚未出台,各项能力建设亟待完善

2018年是碳市场顶层制度建设和各项基础设施、能力建设的关键一年。尽管各个试点碳市场都在不同的维度上进行了有益的探索,例如在纳入行业覆盖范围和标准、“免费分配为主、有偿分配为辅、预留调节配额”的初始配额分配方法、温室气体排放核查规范等方面积累了难得的实践经验。但因各试点间存在较大差异,全国市场并无现成经验参照,从试点走向统一市场的过程充满挑战。全国碳市场需要在考察全国各地区、各行业的不同发展水平的基础上进行碳市场的顶层设计和各类配套制度建设。

2. 中国温室气体自愿减排项目审批搁置,不利于自愿减排市场发展

由于种种原因,主管部门于2017年3月暂停了中国温室气体自愿减排项目的审批,CCER(Chinese Certified Emission Reduction,中国核证自愿减排量)交易数量和交易额也大幅下降,规则的不明确不利于低碳技术和减排市场的发展。

3.试点碳市场流动性较差,碳价发现机制尚未形成

七个试点碳市场的流动性仍然很低,良好的价格机制尚未形成。这主要表现在总交易量在配额总量中的占比较低,换手率不到5%,每年履约期前一两个月交易量出现爆发式增长,其他月份交易冷清。以上现象说明市场有效性不足,特别是对于企业来说,参与碳交易更多是被动应付地方政府的履约要求而非主动寻求投资机会。碳配额的价值在企业心目中仍然很低,而这将会削弱中国碳市场对投资者的吸引力。

4. 碳金融产品较单一,碳金融服务体系尚处于萌芽状态

随着各试点碳市场的发展,北京、深圳、上海、湖北、广东等碳交易所做了不少碳金融产品创新的探索,除了碳期货等少数产品外,其他包括碳交易类、碳融资类、碳支持类产品都有涉及。但是,由于市场和监管的制约,试点碳金融产品的交易和使用并不活跃,碳金融产品的创新往往停留在首单效应上,仅有碳配额质押贷款、碳基金、碳配额托管等少数几个产品实现了可复制。这与七个碳市场处于割裂状态,缺乏有力的市场需求和社会资金支撑,整个碳市场发育程度还不完善直接相关。相较于欧盟碳市场,试点碳市场的碳金融创新还处于萌芽状态,还缺少成熟的碳期货产品。

四、中国碳金融市场发展路径建议

结合欧盟碳市场和我国试点碳市场的经验教训,东方金诚对中国碳市场建设的顶层设计和碳金融体系的发展提出以下几点建议: 

(一)充分认识到碳交易制度建设的长期曲折性

欧盟碳市场十多年的完善和发展离不开持续性的制度改革。因为碳市场是政府依据减排目标建立的政策市场,无法完全靠市场调节,而碳市场的复杂性又决定了碳市场的建设不可能一蹴而就。因此,中国碳市场建设也不能急于求成,要清楚认识到目前的各项基础设施还很薄弱的现状,需要像欧盟碳市场建立初期一样,秉承边干边学的态度推进。在出台碳排放权交易各项基本制度的同时,要充分考虑到各种可能并为政策调整留有余地,根据碳市场建设过程中遇到的问题不断完善各项制度。

(二)配额分配制度以基准线法为主逐步过渡到拍卖制度

为避免政策阻力,中国碳市场初期也要以免费分配作为主要配额分配制度,但应吸取欧盟碳市场初期采用“祖父法”导致虚报历史数据的教训,积极发动各行业专家研究以基准线法为主的初期分配方案,确保配额分配的相对公平,并最终实现以拍卖为主的配额分配制度。此外,还要结合我国实际,配额分配除了要满足碳强度下降指标,还要充分考虑经济增速变动、能源和产业结构调整等因素,并根据不同行业的发展规划,使配额分配向鼓励发展的行业倾斜。

(三)设置必要的柔性机制,确保配额总量适度从紧

欧盟碳市场的多项改革措施始终围绕着解决配额供过于求的问题展开,直到市场稳定储备制度的公布,使市场对配额总量及碳价走势有了一致的预期,碳价也因此于2018年进入了稳定上涨通道。因此,中国碳市场在建立之初就可以借鉴欧盟的相关配额储备制度,设置类似的柔性机制,避免欧盟碳市场在发展过程中走过的弯路。只有适度从紧的配额总量,才能保证稳定合理的碳价水平,从而促使企业从单纯履约过渡到采用更加创新的手段实施减排。

(四)逐步扩大控排企业范围,提高碳市场减排效率

欧盟碳市场在三个阶段的运行中纳入的行业不断扩大,我国碳市场也应该在碳市场基本稳定运行后尽快纳入更多高能耗行业参与碳市场。火力发电行业是首批也是目前唯一被纳入全国碳市场的行业,由于我国的电价管控机制,电力行业的市场化程度较低,发电企业的成本并不能顺利向下游传导,无法激励终端用户减排,且我国燃煤机组的效率在国际上已处于先进水平,减排潜力有限。因此,尽快将高耗能、高电力需求的终端行业纳入碳市场,才能形成供需联动,增加碳市场活力,提高碳市场的减排效率。

(五)拓宽自愿减排项目渠道,调动社会对CCER的需求

按照全国碳市场建设方案,CCER将在全国碳市场稳定运行时引入,并作为一种基础产品参与交易。而依据欧盟碳市场的实际运行经验,可以预计我国全国碳市场也将采取限制措施避免过多的CCER对碳市场的冲击。但开发减排项目是中小企业参与碳金融市场的有效途径,能够引导社会资本投向绿色低碳项目。因此应尽快明确CCER规则,特别是针对存量项目应尽快明确官方意见,并积极开拓社会对CCER的其他需求,鼓励未纳入控排范围的企业开展碳中和活动,从而提高潜在CCER业主的参与度。

(六)丰富和创新碳金融产品,促进价格发现机制形成

可交易的碳金融产品数量,市场的商品化程度都会影响市场的流动性,流动性不足将影响到碳价的准确性,且一旦价格过度下跌,碳价无法真实反映出边际减排成本,碳交易就失去促进企业减排的作用。因此,应借鉴欧盟碳市场碳金融产品和服务的经验,积极有序的开展碳金融产品创新,尤其应在条件成熟时建立碳期货市场,增强碳市场的价格发现功能,提供合理的价格预期,为金融机构进行产品的决策和开发提供参考,增强金融机构参与碳市场的积极性和信心。此外,要采用激励机制促使金融机构投入资金和技术经验,参与碳金融服务活动,开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳资产授信、碳保险等各项碳金融服务,推动碳金融体系深化发展。

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[责任编辑:姜楠]