地方绿色金融发展系列——地方政府和银行的角色与作为

兴业研究2018年11月20日15:58分类:分析报告

作者:鲁政委 , 钱立华 , 方琦

摘要

我国绿色金融的发展路径总体是“自上而下”有效推动与“自下而上”改革创新相结合,协同推进发展。“自下而上”的地方绿色金融探索和改革是中国绿色金融发展的重要维度。

地方政府的角色应该定位于地方绿色发展的规划者、各种基础设施的提供者和体制机制的创新者,通过做好产业和绿色金融规划、政策制度基础建设和体制机制建设,为绿色发展和绿色金融发展营造良好政策环境和市场环境,重点解决绿色金融激励约束机制、标准、信息不对称等问题。

银行的信贷融资是社会融资最主要的类型,绿色信贷在全部的绿色融资中占据绝对主导的位置,银行(金融机构)的角色应该是地方绿色金融发展的最重要的市场主体,应该按照市场化原则,通过持续的绿色金融能力建设,不断创新绿色金融产品与服务机制,助推地方传统产业绿色转型、绿色环保企业快速发展以及协助地方完善绿色金融基础设施,并将绿色金融与普惠金融融合,从而实现自身的可持续发展。

关键词

地方绿色金融   地方政府  银行

一、地方绿色金融发展概况

我国绿色金融的发展路径总体是“自上而下”有效推动与“自下而上”改革创新相结合,协同推进发展。“自下而上”的地方绿色金融探索和改革是中国绿色金融发展的重要维度。

绿色金融改革试验区方面,国家批复了5省8地的国家级绿色金融改革创新试验区,目的是设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区,在体制机制上探索可复制可推广的经验,目前在实施一年多以来,取得了一定成效:截止到2018年3月末,五省试验区绿色贷款余额已达到2600多亿元,比试验区获批之初增长了13%,高于同期试验区各项贷款余额增速2%;绿色信贷资产质量保持在较高的水平,3月末,五省试验区绿色贷款不良率为0.12%,比试验区平均不良率低0.94%。

非试点区域,其他地方,如北京、重庆、青海、甘肃、福建、湖北、安徽、厦门、内蒙古等地也出台了本地的绿色金融实施方案或指导意见,地方绿色金融发展正在摸索中前进。

地方政策

地方绿色金融发展的过程中,还面临着很多挑战和问题。如地方金融标准尚需要完善,在国内多重绿色标准的情况下,该如何应对;激励机制还比较缺乏,目前发展绿色金融仍然是约束偏多而激励不足,约束机制会加重主体负担,如何有效激励市场主体发展绿色金融仍有待进一步完善;信息不对称,绿色资金需求者和供给者之间存在信息不对称,阻碍了绿色产融合的结合;绿色金融工具成本需要降低,可以解决绿色项目中长期资金需求的绿色债券等产品,并没有明显的成本优势;绿色金融发展能力不足,目前绿色金融人才相对缺乏,监管机构、地方政府发展绿色金融尚在初步探索阶段,很多金融机构(特别是地方中小银行)实践绿色金融能力严重不足,很多还处于理念学习的阶段,并没有真正开展绿色金融业务和产品创新。

要应对这些挑战与问题,地方该如何定位政府和银行承担的角色和作为,从而有效促进绿色金融的发展,显得尤其重要。

二、地方绿色金融发展中的政府角色与作为

绿色项目和绿色产品具有更强外部性的特征,决定了政府作用至关重要。地方政府的角色应该定位于地方绿色发展的规划者、各种基础设施的提供者和体制机制的创新者,通过做好产业和绿色金融规划、政策制度基础建设和体制机制建设,为绿色发展和绿色金融发展营造良好政策环境和市场环境,重点解决绿色金融激励约束机制、标准、信息不对称等问题。

1、制定出台绿色发展规划

绿色发展规划设计既包括地方的绿色产业规划和绿色园区规划、绿色基础设施规划,还包括绿色金融的目标规划。绿色经济和绿色产业是绿色金融发展的基础和服务对象。

一方面,地方政府作为地方绿色发展的规划者,应做好区域节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、绿色农业、绿色制造业等的规划,并规划绿色产业/工业园区,采用循环经济的思路,在园区内实现废物、污水集中环保处置;在绿色基础设施方面,采用政府购买服务、特许经营权以及PPP等形式建立绿色基础设施,如垃圾回收处理、污水处理、绿色交通等,并把美丽乡村建设与乡村振兴相结合。

另一方面,除了绿色产业相关规划,政府还需要制定地方绿色金融的目标规划,将地方金融机构的资金引向绿色相关产业。目前很多地方的绿色金融发展实施意见,均制定了量化的绿色金融发展目标,如贵州省制定的量化目标为 “到2020年,全省绿色信贷贷款余额突破2000亿元以上”。

2、加强绿色金融基础设施建设

绿色金融的基础设施建设主要包括绿色标准、绿色金融综合信息综合平台、绿色项目库建设等。

建立地方绿色金融标准体系。绿色金融标准是明确业务边界、落实配套扶持政策、便利社会责任投资决策,以及强化业务管理和风险管控的重要依据。我国有银保监、人行、发改委等不同监管口径,以及部分地区、部分金融机构分别的标准,其中内容有重合也有差异。标准的不统一极大地限制了绿色金融市场的规模和绿色金融资产的流动性。目前,在人民银行的牵头下,各监管部门、试点地区也都在探索和不断优化绿色金融标准体系,但是标准的统一却依然面临较大的困难。在这样的背景下,建议地方以现有的各监管口径和各地方绿色金融标准为依托,对现有各监管口径和各地方的绿色金融标准进行梳理、对比、映射,构建包含多口径、多层级的“地方绿色金融标准体系”。如目前湖州为促进该地绿色金融的发展,制定并出台了包括《绿色融资项目评价规范》《绿色融资企业评价规范》《绿色银行评价规范》《绿色金融专营机构建设规范》4项绿色金融地方标准。

建立绿色项目库。七部委在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出“支持地方将环境效益显著的项目纳入绿色项目库,并在全国性的资产交易中心挂牌,为利用多种渠道融资提供条件。”地方政府相关部门可根据地方建立的绿色金融标准体系,将符合绿色金融标准的项目纳入绿色项目库,并引导金融机构利用绿色项目库信息,针对性地开发绿色金融产品以及提供绿色金融服务,同时定期对绿色金融支持项目进行更新、维护和管理。目前绿色金融国家级五省八地试验区中,大部分试验区均开展了此项工作,经过专业第三方认证的绿色项目库可以较好地解决绿色项目“漂绿”问题,也便于金融机构及其他资金方对接绿色项目。

建立绿色金融综合信息平台。积极探索金融科技在绿色金融创新中的运用,借助互联网、大数据等技术建立地方绿色金融综合信息平台,一站式发布绿色金融政策、市场相关信息,包括绿色金融项目库、绿色金融产品、绿色政策库,第三方认证和服务资源、企业环境信息披露、市场分析研究等其他相关信息。如目前湖州利用金融科技搭建了线上绿色产融对接平台——绿贷通。这是一个网上绿色信贷超市,按照“对象、条件、金额、利率、期限”等标准化格式,梳理了湖州全市几十家银行的上百款绿色信贷产品,企业也可将绿色项目发布到该平台上,使得融资需求者与金融供给者精准对接,有效解决了信息不对称的问题。

发展环境权益交易市场,创新环境权益有偿使用、预算管理、投融资机制。用能权、用水权、排污权和碳排放权等环境权益交易是一种以市场机制为基础的污染防治及资源节约利用的模式,可以提高资源配置效率、降低企业的环境成本。地方政府在健全环境权益交易市场中发挥着重要作用,首先,地方政府可根据自身环境容量及发展需求制定合理的环境权益总量控制目标,再根据地方企业发展情况选择合理公平的方式进行环境权益的初始指标分配;其次,地方需制定环境权益交易制度及市场规则,维护市场秩序;第三,地方政府要通过加强环境监管,提高环境监测、计量质量等措施保障环境权益交易的健康运行;最后,地方可以创新环境权益抵押贷款等投融资机制,激励企业主动治污减排、参与环境权益交易市场。但在此过程中,地方政府也需注意环境权益交易与排污许可制度的衔接工作,以及与环保税的协调配合工作,合理定价,在控制污染排放和资源使用的同时也要避免过多增加企业负担。

3、开展体制机制创新

综合运用财税、金融以及差异化监管的手段,制订绿色金融发展扶持政策,开展体制机制的创新,以激发绿色金融市场主体活力。

设立绿色金融体系建设专项资金。该基金主要支持本地金融机构设立绿色金融专营机构、鼓励绿色金融产品创新、扶持绿色企业发债和上市等,同时对绿色信贷和绿色债券进行贴息。此类政策可以吸引和撬动更多社会资金进入绿色金融市场,因而需要注意选择科学合理的补贴对象和补贴力度,从而提高财政资金的放大效应。目前包括广州、浙江等绿色金融改革试验区以及江苏等非试点地区,均设立了绿色金融发展的专项资金以及对绿色信贷和绿色债券进行贴息。如广州的花都区从2017年起将连续五年从区财政每年安排不低于10亿元专项资金,支持绿色金融和绿色产业发展;湖州制定了差别化的绿色贷款贴息政策,对经认定为深绿、中绿、浅绿的项目,分别给予不同程度的贴息,同时鼓励银行机构设立绿色专营机构,对经绿色金融专营机构规范认定的金融机构给予奖励;江苏出台政策对绿色债券给与30%的贴息。

创新绿色风险补偿与绿色担保机制。通过分担部分绿色项目信贷风险损失,引导金融机构发放绿色信贷。如与银行支持节能环保、绿色农牧业或是绿色小微企业的绿色信贷,经第三方专业机构复核后,可享受风险补偿政策,设立银行与基金的损失分担比例,以及单笔贷款或是单个机构的年度累计风险补偿上限。地方还可研究建立绿色债券违约风险分担机制,纳入融资风险分担机制,对符合条件的绿色债券违约风险进行合理分担。如厦门出台的政策中,对绿色信贷实际发生的贷款本金损失给予50%的补偿;江苏建立了环保项目信贷风险分担机制,并对中小企业绿色信贷第三方担保机构,担保额度在1000万(含)以内的,按照季均余额给予不高于1%的风险补偿。

探索差异化金融监管政策,发掘绿色金融市场内在发展动力。地方可研究细化绿色信贷及绿色债券持有情况纳入人行宏观审慎监管(MPA)框架、绿色信贷和债券资产纳入人民银行再贷款抵押物及对绿色票据提供再贴现、建立地方“绿色银行”评价制度、为绿色信贷设置差异化的风险容忍度,绿色债权优先受偿等差异化监管,制定管理标准和实施细则。

三、地方绿色金融发展中的银行角色与作为

目前银行的信贷融资是社会融资最主要的类型,绿色信贷在全部的绿色融资中占据绝对主导的位置,债券的主要投资人也是银行,银行(金融机构)的角色应该是地方绿色金融发展的最重要的市场主体,地方绿色发展的主要推动者。因此银行(金融机构)应该按照市场化原则,通过持续的绿色金融能力建设,不断创新绿色金融产品与服务机制,助推地方绿色发展,从而实现自身的可持续发展。

一是助推传统产业绿色转型。产业转型升级是供给侧结构性改革的重点,主要任务之一是淘汰落后产能,改造提升传统产业。国家在2016年发布了《工业绿色发展规划2016-2020年》。绿色金融对产业转型、升级的支持,我们认为应覆盖从研发设计到生产制造、技改、运输存储,再到销售回收的全产业链。银行可以按照地方出台的产业规划,按照重大技改、产业升级和结构调整项目目录,用绿色金融的手段助推传统企业技术改造和设备更新,并加大对绿色建筑项目、绿色交通项目和绿色制造项目的支持力度,促进传统产业绿色转型和环境质量提升。

二是支持绿色环保产业快速发展。目前我国的绿色环保产业快速发展,其中的节能环保产业、新能源、新能源汽车是“十三五”期间的战略新兴产业。根据相关预测[1],预计2017—2020年我国节能环保产业将保持18%左右的增速,到2020年前后,环保产业规模将接近10万亿,占GDP的比重将超过10%。根据我国“十三五”节能环保产业发展规划提出的目标:到2020年,节能环保产业将成为国民经济的一大支柱产业。另据原环保部的测算[2],预计“十三五”期间环保投入将增加到每年2万亿元左右,“十三五”期间社会环保总投资有望超过17万亿元,其中,大气治理投资额约1.7万亿,占比总投资约10%;水污染治理投资额约为4.5万亿元,占比26%;土壤治理投资额约为5.7万亿元,占比34%。这其中政府的出资比例只会占10%到15%,剩下的85%到90%资金需要政府之外的社会资本来解决,融资需求缺口巨大。这对金融机构来说,是非常好的业务机会。

三是协助地方建设绿色金融基础设施。据不完全统计,目前有大概30个试点和非试点地区出台了本地的绿色金融实施方案或指导意见,地方绿色金融体系建设在逐渐展开。银行等金融机构在绿色金融体系建设中可以起到很大的作用,比如地方绿色金融标准的建设、地方绿色金融信息平台的搭建、风险分担机制与担保机制的建立、差异化监管体系的完善、以及包括像碳交易、排污权等绿色金融细分市场的建设与推进等,地方金融机构都可以在协助地方建设绿色金融基础设施方面,大有作为。

四是将绿色金融与普惠金融相融合,有针对性地开展绿色金融产品创新。地方金融机构有明显的政策、信息和区域优势,同时地方的金融机构(特别是农商行、农信社、村镇银行等)的客户群体和大中型银行不太一样,有大量的中小企业和农牧林业客户,可以采取更加灵活的信贷政策,并通过创新商业模式(如与绿色担保基金合作、推动构建绿色贷款风险分担机制等),将绿色金融与绿色农牧林业和支持小微相结合,满足大量的中小企业和农业客户的绿色融资需求,实现绿色金融与普惠金融的相互促进,实现对当地实体经济的有效支持。

五是加强能力建设,完善服务机制。七部委在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确要求“支持和引导银行等金融机构建立符合绿色企业和项目特点的信贷管理制度,优化授信审批流程,在风险可控的前提下对绿色企业和项目加大支持力度,坚决取消不合理收费,降低绿色信贷成本。” 目前地方中小银行的绿色金融发展尚处于起步阶段,面临着人才缺乏和经验不足等障碍,建议地方的中小银行初期借助外力,加大与专业的绿色金融研究机构、行业协会、科研院所、领先的金融同业等展开合作,持续构建和完善包括绿色金融战略规划、业务管理、产品创新、环境和社会风险管理、能力建设等在内的银行绿色金融服务体系,不断提高绿色金融发展能力。

注:

[1]http://www.sohu.com/a/58877514_378413

[2]http://www.hbzhan.com/news/detail/119177.html

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[责任编辑:姜楠]