汤维祺 兴业研究分析师
鲁政委 兴业银行首席经济学家
摘要：
12月19日，国家发改委发布了《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》，标志着全国碳市场建设正式启动落实。但距真正启动交易，尚有很多制度体系和基础设施建设工作需完成。
全国碳市场首批仅纳入电力行业，覆盖企业1700多家，总排放规模35亿吨，占全国碳排放总量的39%，超过EU-ETS成为全球最大碳市场。其他高耗能行业将逐步纳入。
全国的碳市场建设的重点任务，包括碳排放MRV、控排企业配额管理、市场交易等三方面制度建设，以及碳排放数据报送、排放权注册登记、碳排放权交易、结算等四大系统。湖北和上海将分别牵头碳配额管理和交易系统的建设。
加快非电高耗能行业的纳入、协调碳交易与其他低碳发展政策机制之间的关系，以及建立适度的碳金融体系，是推动全国碳市场持续发展的重要手段。
电力行业尽管面临可观的短期履约成本，但长期将促进结构调整，推动深化节能减排。电力行业作为试点交易的净买入方，其纳入全国市场将会导致地方碳市场配额出现过剩，可能引起价格下跌。
关键词：全国碳市场 电力行业 配额分配 交易系统 碳金融
12月19日，国家发改委召开电视电话会议的形式，发布了《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》（下称《方案》），并部署落实工作，标志着全国碳市场正式启动。会后，发改委召开新闻发布会，介绍了全国碳市场的总体设计和启动工作相关情况。
建设全国碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新实践。我国自2011年起开始探索建立碳排放权交易市场，并于2013年起陆续在9个省市开展试点工作。在2015年的《中美气候变化联合声明》中，中国首次承诺将于2017年启动全国碳市场。时至今日，全国碳市场的启动将为我国进一步推动深化节能减排工作打开新的局面。
但同时也需要看到，《方案》的发布标志着全国碳市场建设完成总体设计，并进入落实建设阶段。但这离真正启动交易依然还有很长的路，尚有大量的制度体系和基础设施建设工作，需要进一步深入探索和完善落实。
一、 全国碳市场的总体设计
在全国碳市场规划初期，提出了钢铁、有色、石化、化工、建材、电力、民航和造纸八大行业纳入碳市场。其中，发电行业产品单一，且能源消费与碳排放书记基础完善可靠、透明度高，同时排放规模占比较大，为碳配额的分配、管理，以及碳排放的核查核算提供了便利。因此，全国碳市场首批金纳入电力行业。根据《方案》发布的数据，电力行业年排放2.6万吨二氧化碳当量（CO2eq），即约合综合煤耗1万吨标煤以上的发电企业，将作为控排企业纳入全国碳市场。符合上述标准的发电企业合计1700多家，总排放规模35亿吨，占全国碳排放总量的39%。从碳排放总量来看，已经超过了欧洲碳市场（EU-ETS）成为全球最大碳市场。而以发电行业为切入点率先启动碳交易后，还将加快研究，逐步扩大覆盖行业范围。
在配额分配方面，《方案》明确全国碳市场启动初期以免费分配配额为主。配额分配方法包括历史强度法和基线法两种：前者基于企业历史碳排放强度，结合当年实际产量核算免费配额量；而后者则基于行业基准碳排放强度和企业当年实际产量核算配额分配量。高能耗产业和数据基础比较好的行业，例如电力行业，将采取基线法，以行业能效基准来确定企业配额分配，从而使能效更高的企业可以获得更多的免费配额，有助于鼓励企业深化节能减排。而对于其他产业，则在条件允许时采取基线法，条件不充分的可以采取历史强度法。
在碳交易市场基础设施建设方面，《方案》明确分别由湖北省和上海市分别牵头承建碳排放权注册登记系统和交易系统，而北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市等其余七个试点省市共同参与系统建设和运营。此前，国家发展改革委针对九大试点市场开展了“全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设运维方案”的招标评选，综合各试点市场方案内容和市场实际运行效果，经专家评审最终确定由湖北省和上海市分别牵头承建两大核心系统。
在碳市场建设初期，市场机制尚未完善。为防治碳配额价格出现大幅波动、可能对控排企业正常生产经营造成冲击，《方案》提出要建立市场风险防控机制，由碳市场主管部门放松或收紧发放配额的数量来对市场价格进行调节：当配额价格超过预期上限时，增加发放的配额数量；反之则减少发放配额，以控制碳配额价格在合理的区间内运行。风险防控机制的设立，借鉴了EU-ETS、美国加州碳市场，以及国内部分试点市场的先进经验。实践表明，这样的机制有助于平稳市场预期、降低风险、确保市场健康运行，为企业深化节能减排提供持续的经济动力。
最后，随着全国市场的启动，地方试点碳市场的存续也成为市场关注的话题。《方案》明确，纳入全国碳市场的企业不再纳入地方市场，而其他企业继续在地方试点市场进行排放管理和碳配额交易。而这也为地方试点市场继续探索碳交易和碳金融创新，引领全国市场加快建设和完善提供了条件。
二、 全国碳市场建设的下一步重点工作
《方案》提出了全国碳市场建设的“三步走”战略，即预计2018年开始向发电企业发放配额，2019年发电企业需要就2018年实际排放清缴配额。
为了实现上述目标，《方案》进一步提出了全国的碳市场建设的重点任务，包括三个方面的主要制度和四个支撑系统。需要重点建设的制度包括：碳排放监测、报告、核查（MRV）制度，重点排放单位的配额管理制度，以及市场交易的相关制度。与市场交易制度配套的四个支撑系统则包括：碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统，以及结算系统。根据《方案》的要求，三大制度由发改委、工信和标准化等部门牵头制定，而四大系统则由湖北和上海牵头建设。
除此之外，根据《方案》提出的全国碳市场建设目标，未来碳市场的建设还需要在以下几个方面深化探索并加以明确，包括：
非电高耗能行业的配额分配方案及MRV制度的完善。目前全国碳市场仅纳入发电行业，是受制于其他行业数据基础不足的限制。而按照《方案》的要求，对于钢铁、有色等其他非电高耗能、高排放行业，将加快研究推进，明确配额分配方法和MRV相关制度，“成熟一个，纳入一个”，逐步实现全国碳市场对八大高排放行业的“全覆盖”。
协调好电力行业碳排放权与绿色电力证书、用能权、可再生能源发电CCER等多元化政策机制之间的关系。考虑到我国电力系统，尤其是煤电发电效率已经位居世界前列，因此发电行业节能减排的主要空间来自于可再生电力的开发。而可再生能源发电在我国涉及自愿减排量（CCER）的开发，以及电力系统绿色电力证书的核发与交易。在多重政策机制下，如何协调统一，避免冲突和重复计算，或形成超额隐形补贴，是需要深入研究的问题。
探索逐步建立适应碳市场建设目标的碳金融体系。碳市场是绿色金融体系的重要组成部分，同时碳市场自身也能形成丰富的碳金融产品。基础碳配额市场的作用在于推动企业实现减排目标，而由此衍生出的碳金融产品，作用则在于提升碳配额的流动性，提升碳资产的市场接受度。因此，尽管碳市场建设定位于促进减排，但正如发改委气候司主任李高在新闻发布会上指出的，“无序的发展、过度的投机，是一种失败，一潭死水，也是一种失败”，需要处理好两者之间的平衡：在碳市场稳定运行的基础上，逐步扩大覆盖范围、交易品种，引入更多交易主体，为适度的碳金融创造空间。
三、 全国碳市场启动的影响与展望
全国碳市场初期纳入发电行业，不可避免地会对发电企业造成一定的影响。从短期来看，由于碳排放配额随我国减排目标而逐年收紧，如果按照2%～5%的年均降幅计算，国内数家大型发电集团的碳排放总量都在3～4亿吨之间，则配额短缺量可能达到数百万吨。按目前试点市场碳配额均价25元/吨计算，则每年的履约成本可能达到2亿元[1]。然而从长期影响来看，由于发电行业采用的基线法分配碳配额，对于排放效率较高的企业能够形成直接的激励作用，而不利于管理能力较弱、技术效率较低的企业。因此，碳市场推动电力行业结构调整、优胜劣汰，鼓励深化节能减排，带来总体煤耗及其他资源消耗的下降，从而推动总体成本的下降。
而对于地方试点市场而言，从前期试点运行情况看，电力部门往往是主要的配额需求方。随着全国碳市场的启动，电力部门按规定将不再纳入地方碳市场，这预示着地方试点市场的总需求将出现明显的下降。如果按照原有的配额分配标准，试点市场将出现配额剩余，从而导致价格下跌。对于已经参与试点碳市场的交易者而言，这是需要关注的影响。
[1]董储幸：全国碳市场正式启动电力企业如何参与（https://news.solarbe.com/201712/19/122119.html）
