政府在绿色金融发展中的作用、方式与效率

兰州大学学报2017年12月22日14:52分类:分析报告

内容摘要

绿色金融发展过程中存在着外部性、公共物品和信息不对称等市场失灵问题,需要政府“看得见的手”发挥作用。本文在深入分析政府在绿色金融发展中的作用机制基础上,阐述了政府在绿色金融发展中的作用方式,全面梳理了促使负外部性内部化、促使正外部性内部化、提供法律和金融基础设施等公共产品、降低信息不对称等方面的具体措施。围绕如何提升政府在绿色金融发展中的作用效率问题,结合当前绿色金融发展实际,就如何处理中央与地方、部门与部门、试点与非试点、绿色金融与绿色财政四对关系提出了政策建议。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。习近平总书记指出,“要在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情。”具体到绿色金融,政府应该在其中发挥哪些作用、怎么做、要注意什么,本文从当前绿色金融的理论与实践出发,着重回答了以上问题。

一、政府在发展绿色金融中的作用

绿色金融发展中的市场失灵问题需要政府发挥作用,这是政府与绿色金融发展之间的逻辑。传统经济学认为,市场失灵的主要表现有外部性、公共产品、不完全信息、垄断等几种形式,市场失灵的地方就是需要政府发挥作用的地方。绿色金融是指一切为绿色经济、绿色产业、绿色项目提供支持和服务的金融活动,存在着外部性、公共产品、信息不对称等问题,需要政府“看得见的手”发挥作用。

政府在绿色金融发展中的作用机制包括:

(一)促进污染项目的负外部性内部化

在目前价格体系下,无法充分反映污染项目负外部性和绿色项目正外部性。典型且常见的负外部性例子是,企业向消费者提供产品和服务,生产过程中带来了空气、水、土、噪音等多种类型的污染,企业直接向大气、河流、土地、外界排放污染源,社会和大众承担了外部成本,而生产企业本身没有对污染负责,其产品和服务价格没有加上处置污染需要负担的成本,也就是说,污染性项目的负外部性没有内部化,这是“两高一资”行业的共性。理论上,如果能采取适当手段,提高污染项目的产出成本或降低污染项目的收益,促使负外部性内部化,那么就能抑制污染性投资。在金融服务实体经济的过程中,政府可以通过设置条件制定规则,增加污染性项目获得金融服务的难度或成本,从而实现减少项目收益、抑制项目扩张的目的。

(二)促进绿色项目的正外部性内部化

与污染性项目相反,绿色项目的社会福利收益如果内部化不足,项目产生的环境友好、气候改善、资源节约等社会效益也不能充分体现到绿色项目的产品价格中,企业绿色生产的动力就会不足。这种情况在环保节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域比较常见。如果能采取适当手段,降低绿色项目的产出成本或提高绿色项目的收益,促使正外部性内部化,那么就能刺激绿色投资。在绿色金融发展过程中,政府为绿色项目的金融支持提供便利或降低成本,能够提高绿色项目的收益,达到鼓励发展绿色产业的目的。

(三)提供法律和金融基础设施等公共产品

绿色金融是一个系统工程,与绿色金融发展相配套的法律、金融基础设施不是市场能自发形成的,需要政府的规划建设。比如,绿色金融中的碳金融,碳配额如何分配需要政府确定,碳市场交易设施需要政府部门去指导创建。再比如排污权交易,首先需要政府在法律上作出排污权许可制度安排,然后才能在环境权益交易中心登记交易。此外,一系列环境保护污染治理的法律规制、技术标准,需要政府相关部门制定,确立清晰规范有序的制度,才能降低绿色金融的交易成本。对于绿色金融产生风险问题,从宏观审慎角度,需要政府提供风险控制的公共产品。

(四)降低信息不对称

绿色金融发展过程中,信息不对称问题突出表现在三个方面。一是什么样的项目才是绿色项目,项目执行中如何做到“保绿”“增绿”,金融部门与项目执行方之间存在信息不对称。二是对于绿色投资品而言,关于“绿色”的程度、环境风险的信息在投资人和产品发行人之间存在信息不对称。三是哪些产品是绿色产品,消费者与生产者之间存在信息不对称。对这三类问题,需要政府部门制定绿色项目、绿色投资、绿色产品相关标准,才能帮助投资人、消费者减少或消除信息盲点,降低交易成本,推动绿色金融发展。

二、政府在绿色金融发展中的作用方式

在绿色金融发展中,如何发挥政府的上述作用,具体做法在《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)中已有系统完整的阐述。意见发布前后,相关工作有的已经完成,有的正在推进,总体上取得了不少进展。

(一)促使负外部性内部化的措施

一是限制对特定行业产业的金融支持。发改委等部门要求,通过严格信贷标准、上收贷款权限等方式,限制对钢铁、煤炭等产能过剩行业贷款支持。对产能严重过剩行业的新增产能项目,停止新增授信支持。对未取得合法手续、不能依法依规补办相关手续的建设项目,停止授信审批、贷款发放、贷款支用,并主动收回存量贷款。证监会《关于支持绿色债券发展的指导意见》规定,原则上高污染、高能耗或其他违背国家产业政策导向的行业不得发行绿色公司债。

二是实行差异化信贷监管标准。如对银行信贷标准设定,要求涵盖碳排放、用地用电用水、安全生产等环保和社会管理类指标,根据过剩产能行业和地区实际,对产能严重过剩行业新开工项目上收授信审批权限,由总行统一审批。对于违反规定向产能严重过剩行业提供授信的行为,加大行政处罚力度,严厉问责。

三是将银行绿色信贷表现纳入宏观审慎评估框架。央行正在探索并将绿色信贷实施情况关键指标评价结果、银行绿色评价结果作为重要参考,纳入相关MPA指标体系,形成支持绿色信贷等绿色业务的激励机制和抑制高污染、高能耗和产能过剩行业贷款的约束机制。

四是对企业征收环保税,直接影响企业能否获得贷款或上市的关键——企业盈利水平。2018年1月1日起,我国将施行新的环境保护税法,它将排污费改为环保税,并全部作为地方税收入纳入一般公共预算,从而调动地方积极性,增强执法刚性,减少部门干预。按照“多污染多交税”的原则,对大气和水污染物税额执行最高10倍的上浮。这样,环保税能通过企业利润直接对绿色信贷或融资产生影响,促使企业加大排污力度,倒逼高污染、高能耗的企业转型升级,推动经济结构调整和发展方式转变。

(二)促使正外部性内部化的措施

从财政措施讲,一是通过财政奖励降低绿色融资成本,提升绿色项目的商业可持续性。对绿色产业的直接补贴固然能够调动绿色产业部门的生产积极性,但也存在着杠杆率低、覆盖面窄、容易滋生谋补骗补等问题。通过财政对绿色金融机构进行奖励则可以放大财政资金调动社会资本的杠杆率、扩大绿色企业覆盖面,降低骗补风险。具体做法,通过财政奖励降低绿色融资成本,提升绿色项目的商业可持续性。健全财政以奖代补配套措施,对经济效益和环境效益好的项目及承贷银行给予一定的风险补偿或奖励;扩大绿色奖励资金占绿色产业发展财政支出比例,加大对绿色信贷的财政支持力度。二是通过建立绿色发展基金、绿色担保基金,开展政府和社会资本合作(PPP)等手段撬动更多的社会资本投资于绿色产业。目前,中央层面,财政部正在牵头制定国家绿色发展基金设定方案。地方层面,内蒙古、山西、河北、山东等12个省区建立了50多只绿色发展基金。企业层面,在基金业协会备案的绿色基金200余只。担保基金方面,发改委《绿色债券发行指引》提出,发挥企业债券融资作用,积极探索利用专项建设基金等建立绿色担保基金。国际金融公司(IFC)推动建立了中国节能减排融资(CHUEE项目),为银行的能效和可再生能源项目贷款提供担保,撬动了8亿美元的贷款,支持了170多个项目。现在看,绿色发展基金、担保基金的发展空间还很大,需要鼓励和支持有条件的地方建立更多专业化绿色担保机制,设立绿色发展基金、风险缓释基金,引导和撬动更多社会资本参与绿色投资与产业发展。

从金融措施讲,当前央行正在研究把评级达标的绿色信贷资产纳入中期借贷便利(MLF)与抵押补充贷款(PSL)等货币政策操作合格质押品范围,激励银行发放绿色信贷。正在探索把存款类金融机构的绿色信贷业绩评价纳入宏观审慎评估(MPA)框架,根据商业银行绿色信贷表现,相应给予再贷款、再贴现、抵押贷款支持。9月30日,央行对普惠金融实施定向降准,这种方法今后也可以考虑用到绿色金融上。

从其他措施讲,可以有:①税收减免。新的环境保护税法规定纳税人排放应税污染物浓度值低于规定标准30%的,按75%征收环境保护税;低于规定标准50%,减半征收环境保护税。②简化手续。证监会《关于支持绿色债券发展的指导意见》提出,建立审核绿色通道,适用“即报即审”政策,提升企业发行绿色公司债券的便利性。③差别化授信政策。对于绿色信贷,通过深化金融服务、下放权限等方式,加大支持力度。④评级措施。中国银行业协会将发布《绿色银行评级实施方案》,对银行的绿色信贷情况进行评价性激励约束。一些省设置的省长金融奖,可以将绿色金融表现纳入对金融机构的考核。

(三)提供法律和金融基础设施等公共产品

绿色金融市场在“无形的手”指挥下运行有序,但市场运行所要的软硬件环境则需要政府提供。这包括:一是明确界定产权,建立市场交易制度。清晰的产权既是扫清外部性的基础,也是建立环境权益交易市场的前提。2016年11月,国办印发《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号),12月,环保部印发《排污许可证管理暂行规定》(环水体[2016]186号),规定我国将按行业分步推动排污许可证核发,到2020年全国基本完成名录规定行业企业的许可证核发,为排放(污)权交易奠定了制度基础。2016年7月,发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》(发改环资〔2016〕1659号),选择在浙江、福建、河南、四川开展用能权有偿使用和交易试点,开启了市场配置能源资源的制度创新。2013年我国开始全面启动7个碳排放交易城市试点,探索碳配额分配、注册、登记、交易制度;发改委先后发布《碳排放权交易管理暂行办法》《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,规范碳排放权交易市场的建设和运行,年内将启动全国碳排放权交易市场。2017年1月,发改委等发布《试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》(发改能源[2017]132号),建立可再生能源绿色电力证书自愿认购体系,自 2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

二是制定相关法律法规和规划,配套绿色金融发展。如2014年8月发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》,明确支持私募投资基金参与节能环保产业投资,并通过支持设立节能环保产业投资基金、政府引导基金,吸引社会资本投向节能环保企业,促进节能环保科技产业发展和成果转化。为加快建设碳排放交易市场,为碳排放权交易提供法律基础,发改委起草了《碳排放权交易管理条例(送审稿)》,正在组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,以完善和规范温室气体自愿减排交易。为提升绿色保险的保障功能,环保部和保监会将按程序向全国人大提出修法建议,增补关于“国家在环境高污染领域实行环境污染强制责任保险”的条款。此外,国家出台了覆盖林业、节能环保、水利、煤炭、能源等众多领域的一系列“十三五”规划,通过产业规划与政策倾斜,引导市场资源配置,驱动技术升级与产业绿色转型。

三是绿色金融统计监测与风险管控。《关于构建绿色金融体系的指导意见》第三十三条提出,加强金融信息基础设施建设,推动信息和统计数据共享,建立健全相关分析预警机制,强化对绿色金融资金运用的监督和评估。目前,一些地方(包括甘肃)已尝试公布绿色金融统计数据。截至2017年6月,甘肃省银行业金融机构绿色金融融资额达2305.81亿元,占各项贷款比重13.46%,高于全国平均水平。央行正探索把存款类金融机构的绿色信贷业绩评价纳入到宏观审慎评估当中。证监会、发改委、人民银行等将发布《关于碳金融市场监管的分工意见》。

(四)降低信息不对称

明确企业环境信息披露的具体方式和要求,市场开发者就能开发绿色股票指数和ESG指数等金融衍生品,市场投资者就能判断哪些是污染企业、哪些是绿色企业,从而进行绿色投资。信息披露方面,政府部门正从绿色生产、绿色消费、绿色投资、信息共享等环节来推动。一是规范企业信息披露。目前,中国人民银行《在银行间债券市场发行绿色金融债券的公告》文件以及沪深交易所《关于开展绿色公司债券试点的通知》文件,均对绿色债券发行后信息披露做出了明确的要求。今年6月,环保部和证监会签署了《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》。明年6月,A股将正式纳入MSCI新兴市场指数和MSCI全球指数,MSCI将对所有纳入MSCI指数的上市公司进行ESG研究和评级。目前披露环境信息的上市公司只有20%左右,未来,环境信息强制披露将从重点排污单位逐步扩大到所有上市公司。

二是构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系。2016年12月,国务院办公厅印发《关于建立统一的绿色产品标准认证、标识体系的意见》,要求按照统一目录、统一标准、统一评价、统一标识的方针,将现有环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品整合为绿色产品,构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系,实施统一绿色产品评价标准。《意见》的落实将极大地便利消费者选择绿色产品,激励生产者生产绿色产品,间接引导金融资源向绿色产品的供应链去配置。

三是明晰绿色项目、绿色债券的范围和标准。明确什么样的项目是绿色项目、什么样的债券是绿色债券,就能减少绿色贷款人、投资人的搜寻成本,提升绿色项目、绿色金融产品的吸引力。关于绿色项目标准,2017年6月,5个绿色金融改革创新试验区公布的总体方案均提出建立“绿色金融服务平台和备选项目库”或“制定行业目录和项目库”。关于绿色债券,2015年12月,中国人民银行和中国金融学会绿色金融专业委员会分别发布了《关于在银行间债券市场发行绿色金融债的公告》(〔2015〕第39号)和《绿色债券项目支持目录(2015版)》,启动了中国绿色债券市场。此后,发改委出台了《绿色债券发行指引》,上交所、深交所相继发布了《关于开展绿色公司债券试点的通知》。2017年3月,证监会发布了《关于支持绿色债券发展的指导意见》,中国银行间市场交易商协会发布了《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》。

四是环境监测信息共享。建立企业污染排放、环境违法违规记录等信息共享平台,建立健全绿色信用体系,是整个社会信用体系和征信体系建立的重要组成部分。2017年3月,环保部表示,将按照《关于对环境保护领域失信生产经营单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》要求,每季度将严重超标企业名单移送证监会、人民银行等部门,并在环保部网站、“信用中国”网站向社会公布,建立健全惩戒效果定期通报机制。2017年9月,中办国办印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》,明确规定各级环境保护部门应当将依法处罚的环境监测数据弄虚作假企业、机构和个人信息向社会公开,并依法纳入全国信用信息共享平台,同时将企业违法信息依法纳入国家企业信用信息公示系统,实现一处违法、处处受限。

三、提高政府在绿色金融发展中的作用效率

为了提升政府在绿色金融发展中的作用效率,需要正确认识和处理好以下几对关系。

(一)中央与地方:按“中央部署、地方推动”的原则发挥两者的作用

在我国,绿色金融采取“自上而下”的发展模式。中央层面,对绿色金融作出了顶层设计和制度安排。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出了建立绿色金融体系。2016年3月,“建立绿色金融体系,发展绿色信贷、绿色债券,设立绿色发展基金”被写入我国“十三五”规划。2016年8月,七部委联合发布《构建绿色金融体系的指导意见》,标志着我国成为全球首个建立了比较完整的绿色金融政策体系的经济体。2016和2017年的《政府工作报告》要求“大力发展绿色金融”,第五次全国金融工作会议提出“鼓励发展绿色金融”。大量与绿色金融体系建设相配套的措施先后密集出台,已经初步勾勒出了绿色金融发展的制度框架。广泛的舆论宣传动员已经营造了发展绿色金融的良好氛围。

“一分部署,九分落实”。中央层面的安排部署只有转化为各地的行动,才能切实推动绿色金融发展,落实生态文明建设。各省市区层面必须吃透中央精神,自觉树立绿色发展理念,理清绿色金融发展的各项任务,首先做好“一划一库一金”。一划:就是出台绿色金融发展规划。七部委《构建绿色金融体系的指导意见》是绿色金融发展的大纲,其35条内容为提供了绿色金融工作总的“方法库”和“工具箱”。全国各省市区发展程度高低不同、经济结构千差万别、生态环境红绿不均,需要给地结合实际,制定具体可操作的绿色金融发展规划,它既是对《指导意见》第34条的具体落实,也是指导各地绿色金融实践的路线图,对于引领预期、明确分工、落实责任将起到不可替代的作用。目前,除五个绿色金融改革创新试验区以外,已有十几个省市区发布了绿色金融发展的意见或规划,这个名单还在不断增长。一库:就是要建立绿色项目库。金融服从经济,金融服务经济。只有明确了各地需要发展什么,绿色金融才能有的放矢,才能把金融资源与企业项目结合起来,实现银企对接,将绿色金融支持实体经济发展、促进供给侧结构性改革的作用落到实处。各地可由发改、工信、环保等部门进行绿色项目评级,协同确定绿色项目清单,对列入清单的企业和项目优先予以金融支持。一金:就是要成立绿色发展基金、绿色担保基金。绿色金融要实现可持续发展,就需要成本和风险分担机制。成立政府背景的绿色发展基金、担保基金,能有效发挥增信作用,起到“四两拨千斤”的杠杆效果,这对于各地绿色金融发展具有重要意义。

(二)部门与部门:以同步协调的原则形成合力

部委层面,要加强政策对接和信息共享。目前关于绿色金融发展的一些政策“接口”还不统一,不能兼容,比如对绿色债券标准的界定,人民银行和绿金委、发改委、证监会都发布了相关目录或指引,发布的时间也大体相近,但内容口径、监管要求均有差异,给市场主体判断带来困难。再比如环境信息披露要求,目前沪深交易所、交易商协会等主管机构对于绿色债券的信息披露频次、方式和内容存在差异,尚未形成统一监管要求。对于上市公司的环境信息披露制度,具体的规定和办法尚待出台。总之,各部门之间需要加强协调和信息共享,通力配合,打出组合拳,才能提升绿色金融的政策合力。

省级以下层面,地方政府是绿色金融发展的责任主体,要加强领导、统筹规划、协调推进。绿色金融发展不仅涉及金融部门,还涉及财政、产业、土地、水利、环境保护等多部门,可以建立一个高级别的绿色金融发展领导小组,形成统筹协调、沟通顺畅的工作机制,确保在规划制定、项目库建设、财政支持、统计监测等方面工作务实高效,做到心往一处想,劲往一处使。

(三)试点与非试点:试点带动,互动交流,全面推进

试点等于立下了“军令状”,各试点地区必须发挥好表率和引领作用。作为中国特色的改革发展方式,绿色金融发展试点有利于更好地为绿色金融发展积累经验、减少风险、少走弯路。五个绿色金融改革创新试验区向国务院许下了庄严承诺,接受人民银行的总结评估、指导协调,必须在制度、组织、市场、产品、服务、政策保障等六个方面进行探索实践,挑战难点,尝试突破。各试点地区要利用试点机会,积极探索推广赤道原则、责任投资原则和绿色投资倡议等国际通行的绿色融资标准,推动绿色业务流程标准化;完善环境保护和投资者保护制度,为绿色投资需求的快速增长创造良好的制度环境;推动绿色金融领域的能力建设,进一步提升金融机构在绿色金融产品开发、环境风险管理、绿色可持续投资等方面的能力水平等。

非试点地区也应该积极探索及时总结。试点有更多的关注度、曝光率,但并不意味着非试点地区可以事不关己高高挂起,也不意味着非试点地区只能亦步亦趋。事实上,不少非试点地区围绕绿色金融发展同样开展了大量出色有效的工作,在组织架构、财政支持、PPP模式、环境权益交易等方面取得了不少成绩。试点地区公布的改革创新总体方案可以给非试点地区带来启发。非试点地区内蒙古设立的环保基金模式、广西南宁开展的那考河生态治理模式、江苏银行成立的国内第二家赤道银行等等,都是绿色金融的典型案例,完全可以作为全国各地学习的样本。总之,试点与非试点并非截然对立、你先我后,而是可以交流学习,互相启发,互相促进,共同推进全国绿色金融发展。

(四)绿色金融与绿色财政: 各有侧重,互为补充

关注绿色金融的同时,需要重视绿色财政。如果把投向绿色产业、绿色项目和生态治理方面的财政资源称为绿色财政,那么需要注意两点:第一,在不同地区绿色金融和绿色财政各有侧重。绿色融资需求具有分层次、多样性的特征,它由绿色金融和绿色财政共同构成。对于那些纯粹的公共产品,资金需求通常是要财政资金或者公共资金来承担。对于有一定的投资回报,同时又希望能够进入商业化运作,经过精细的组织可能实现商业化或准商业化运作的,这是金融主要进入的领域和项目。在经济发达生态环境好的地区,商业性绿色项目和投资机会相对较多,绿色金融发挥的余地就大些。在广大西部地区,生态环境脆弱,生态建设的需求大且公共物品特征突出,对绿色财政的依赖度更高。政府需要加快开展自然资源资产负债表编制、跨区域生态保护补偿机制的研究与实践。第二,绿色金融与绿色财政互相交织、互为补充。一方面,绿色金融需要绿色财政帮助建立正向激励机制,强化可持续性。通过中央和地方政府的财政贴息、税收优惠支持,通过绿色发展基金、绿色担保基金撬动,来综合降低绿色融资的成本,分担绿色金融风险。另一方面,绿色财政项目需要绿色金融提升效率。即使是重点流域水污染治理、沙化治理、戈壁保护等纯粹公益性项目,具体施工也可以考虑PPP、绿色债券等方式,引入金融资源,减轻财政压力。地方政府应熟悉金融思维,用财政激活动员社会资本,同时坚持市场化运作,不能因为政府出资而“只用自己人”,避免不适当的行政干预,实现政府与社会资本互利共赢。

(本文发表于《兰州大学学报》2017第六期,作者:中国人民银行兰州中心支行行长姜再勇、中国人民银行兰州中心支行金融研究处副处长魏长江)

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[责任编辑:姜楠]