“一带一路”绿色投融资机制构建探讨

《环境保护》2017年19期2017年11月20日10:45分类:分析报告

郑竟、陈明、柴伊琳 环境保护部环境保护对外合作中心

刘援 环境保护部环境保护对外合作中心高级工程师

“一带一路”倡议的实施,核心任务是做好政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”工作。 绿色投融资机制建设能有效连接资金运作、项目建设和环境保护,从而支持“五通”任务的完成。建立“一带一路”绿色投融资机制,需要广泛借鉴已有的绿色投融资理论和实践经验。

本文简要梳理了绿色投融资理论的发展,总结了其在行为主体、关注内容以及目标效果三方面的作用。同时,对国际上绿色投融资机制的基本要素及形成的工具或做法进行了分析。基于上述研究,在政策指导、技术标准、机构设置、资金保障等方面对构建“一带一路”绿色投融资机制提出了建议。

关键词:绿色投融资;一带一路;绿色项目;风险识别与管理;赤道原则;绿色债券

习近平总书记在2013年9月和10 月,分别提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的构想,强调相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。这一伟大构想被总结为“一带一路”倡议。

2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,该愿景指出,“沿线各国资源禀赋各异,经济互补性较强,彼此合作潜力和空间很大”,“一带一路”倡议实施的主要内容为做好“五通”,即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。

环境保护作为与国计民生息息相关的议题,与“五通”直接相关,将成为“一带一路”倡议实施的重要方面。建设绿色“一带一路”已经成为“一带一路”建设的重要共识。

绿色“一带一路”建设涉及到生态环境保护领域工作的方方面面,并且与其他领域的工作多有结合。“一带一路”建设涉及了大量的投融资活动,因此如何将“一带一路”投融资机制“绿色化”,从资金链的上游来保证“一带一路”投融资的环境友好性,成为绿色“一带一路”建设的重要方面。

建立“一带一路”绿色投融资机制,需要广泛借鉴国内外已有的绿色投融资理论和实践经验。本文将着眼于现有绿色投融资理论和成功实践的梳理,分析成功的绿色投融资机制的共性因素,从而为“一带一路”绿色投融资机制的建立提供参照。

绿色投融资理论及发展

在理论层面上,绿色投融资是一个不断发展的概念。按照行为主体分,绿色投融资可以分为绿色投资和绿色融资两个过程。

绿色投资的概念出现较早。一些投资者与企业家于1981年组成“社会投资论坛”(Social Investment Forum, SIF),并创立了苏利文准则(Sullivan Principles),将有军火、烟酒、赌博和不良环境记录的企业排除在贸易和投资活动之外。 此后,生态环境保护逐渐成为绿色投资的核心宗旨。在中国,社会组织和学者对绿色投资的探索开始于20世纪末,主要从可持续发展、环境保护、生态产业等角度入手,试图构建一个完整的绿色投资体系。

绿色投资理论的发展主要伴随着产业结构的升级和社会思想的转变。作为替代传统投资出现的新型投资模式,绿色投资改变了实际增长速度减慢、最终导致“增长的极限”的后果,通过生产绿色产品、保护环境、维持生态平衡、达到社会和谐与可持续发展。

在国外,学术界对绿色投资理论的研究主要从企业社会责任的角度出发,将绿色投资称为“社会责任投资”(Socially Responsible Investment, SRI)。Elkington (1994)提出了SRI的经济绩效、环境绩效、社会绩效“三重底线” (Triple Bottom Line),也被称为三重盈余标准。此后,SRI理论的发展均建立在一个共识之上,即同时追求财务与可持续发展。

在此基础上,Eyraud(2013)等的研究认为,理论上绿色投资的概念应参照欧盟统计局的广义定义:一切用于获得技术、物品与服务,且主要用来限制环境破坏、自然资源消耗的资本性环境支出。

在国内,田江海(2005)认为,“把资金用在发展循环经济上面,就是绿色投资”。孟耀(2006)认为,绿色投资有狭义、广义两层含义,其中前者指污染治理和环境保护投资,后者指一切对社会进步、公民权利、社会和谐和经济可持续发展有积极意义的投资活动。

赖德胜等 (2011)认为,绿色投资“是一种满足科学发展观,符合可持续发展战略的投资选择,是以实现生态环境保护、污染综合治理、资源合理使用、 经济循环发展、人与社会和谐为目的的新型投资”。

总之,绿色投资是一种可持续的新型投资,包括政府、企业、社会组织与公众进行的有利于保护自然环境与资源,限制环境污染 和资源消耗,达成经济、环境、社会三者共赢的投资。

绿色融资理论及发展

随着“绿色投资”理论的不断发展,关注融资行为主体的“绿色融资”的概念也随之发展起来。目前,相关研究多见于金融研究中,多围绕对特定金融机构为主体的绿色金融进行探讨,且现有文献内容多为政策性探讨,相关的概念定义、理论论述和实证分析正在发展中。

例如,专注于绿色低碳金融领域重要金融中介与机构研究的工作组San Giorgio Group (SSG)2012年提出,在向低碳生产系统转型的过程中,有必要通过多种途径传递有效的公共政策。这样,公共政策就能够为私人资本提供补偿,支付它们无法承受的风险溢价和额外成本,鼓励它们进入到可再生技术等绿色行业中。

社会科学文献出版社出版的《全球环境竞争力报告 (2015)》提出,各国政府部门通过各种途径不断优化绿色经济融资环境,培育新型绿色产业,融资激励措施趋于多样化。并提议引导私人资金积极参与绿色融资,拓宽绿色经济融资渠道;创新绿色金融业务,实现融资需求多样化;加强国际绿色发展合作,促进融资便利化;完善绿色投融资配套体系,推动绿色经济发展。

总的来说,它指有利于绿色发展的投融资行为:在行为主体方面,它同时包括了公共与私营部门,目前公共部门参与程度较高;在内容方面,它同时关注融资和投资两个过程的绿色化,致力于解决绿色项目识别和投融资项目环境及社会风险管控两方面的问题;在效果方面,它追求的是经济、环境、社会三重效益的统一。

国际绿色投融资机制分析

绿色投融资理念的发展,不单单是理论创新的探索,更是不同投融资主体实践创新的结果。目前在多边治理、国家投资、商业金融机构及企业等多个层面都有运行较为有效的绿色 投融资机制存在。

这些机制虽各有特色,但都具备政策指导、技术支持、机构设置、资金保障四个基本要素,并构建了相关的工具与方法。

绿色投融资机制的政策指导工具

政策指导文件工具明确绿色投融资机制的目标、范围、形式、内容。旨在促进资金投入环境友好的领域、保证项目投资的环境与社会友好性。

根据发布主体的不同,现有绿色投融资的政策指导工具包括国际绿色投融资倡议(如《联合国全球契约》)、国际机构的环境安全保障政策体系 (如世界银行、亚洲开发银行的环境 和社会安全保障政策体系)、国际商业银行的赤道原则以及国家制定的绿色投融资政策(如我国《关于构建绿色金融体系的指导意见》)等。

以赤道原则为例,它是一套由世界主要金融机构基于世行集团国际金融公司(IFC)可持续性政策制定 的自愿性原则,旨在用于确定、评估和管理项目融资过程中所涉及环境和社会风险,其产生源于金融机构大项目融资所衍生的环境和社会压力。 2002年10月,IFC和荷兰银行等9家银行在伦敦主持召开会议讨论项目融资中的环境和社会问题,并在IFC可持续性政策的基础上共同起草了一套针对项目融资中有关环境与社会风险的指南,从而形成了赤道原则。此后,不断有银行加入,迄今为止已有来自37个国家的91家金融机构宣布采纳赤道原则,覆盖新兴市场70%以上的国 际项目融资。赤道原则适用于全球各行业项目资金总成本超过1000万美元 的新项目融资。它主要由如下原则组成:审查和分类、社会和环境评估、使用的社会和环境标准、行动计划和管理系统、磋商和披露、投诉机制、独立审查、承诺性条款、独立监测和报告以及赤道原则金融机构(EPFI)报告。

绿色投融资机制的技术支持工具

技术支持工具为绿色投融资机制的落地执行提供标准依据,一般可分为绿色项目识别与筛选技术,以及项目环境风险识别与管理标准。

绿色项目识别和筛选技术常被用于绿色债券、绿色保险的融资过程。绿色金融产品的创新是近年来国际金融市场的一个潮流,发达国家的金融机构广泛参与其中。但将绿色项目识别和筛选标准进行体系化并公开发布的,多为多边或区域开发性金融机构。典型例子如世界银行(WB)的《绿色债券发行程序实施指南》、国际金融公司(IFC)的《IFC气候相关活动定义与测量》、欧洲复兴开发银行(EBRD)《绿色债券发行与绿色项目投资组合筛选程序》、亚洲开发银行(ADB)《绿色债券框架》等。

而目前国际上对一般项目进行风险识别与管理的主要技术标准主要依据IFC的环境、健康、安全(EHS) 体系。IFC召集了庞大的技术专家团队,专门制定了《EHS指南》,来作为良好国际行业惯例的总结和IFC绩效标准的技术导则。《EHS指南》 体系十分庞大,包括总则以及多达8个类别共64个工业部门的工业部门分则,且随着IFC业务的发展不断更新。《EHS指南》的技术指标主要涵盖了环境、职业健康和安全、社区健康和安全三个方面。其中,环境指标涵盖水体、大气、噪声、废弃物、能效、危险品管理、土地污染等方面;职业健康和安全指标包括安全设施设计和运营、训练、物理伤害、化学伤害、生物伤害、辐射伤害、个人防护设施、特殊危险环境、监督管理等方面;社区健康与安全标准包括水的质量与获取、项目设施结构与安全、生命与用火安全、交通安全、危险品运输、疾病防治、应急等方面。因其较为出色的专业性,IFC的这套EHS指标体系的应用范围甚至超出了IFC项目的应用范围,成为良好国际行业惯例而被多边银行、商业银行、国家机构等广为采用。

绿色投融资机制的机构设置

机构设置为绿色投融资机制提供了运作基础,包括投融资机构的内设机构,和专门设立的绿色投融资机构。尤其是后者形式多样,业务灵活,但多有政府的政策支持和资金担保,可视为政府通过运用政策资金来撬动私人投资进入绿色领域的重要工具。

以英国为例,为解决私人领域资金不足以满足减排要求的问题,英国于2012年设立了绿色投资银行。绿色投资银行是英国政府全资拥有的政策性银行,独立于政府运营。它的作用是解决英国绿色基础设施项目融资中的市场失灵问题,以政府投资带动私人投资。它能够跨资本结构自行组建股票、债券、担保等一系列产品,按照风控稳健性、调动私人部门资金的杠杆效应、绿色影响三个准则在能效、离岸风力发电、废物回收再利用、废物发电等领域进行投资。

绿色投资银行的一切交易均须满足其绿色与商业的双重标准,交易基于商业条款,不提供拨款、“软性资本”、风险投资、补贴等,坚持以盈利为目标,对商业回报进行预期,按公共事业补助条款运作。

仅在成立第一年,绿色投资银行就有不俗的成绩。根据《英国绿色投资银行年报》,它在4个领域通过自身的7.66亿英镑投资带动了24亿英镑的私人领域投资,形成了3倍杠杆,总投资额达32亿英镑,全部运行项目合计减排330万吨二氧化碳。政府作为投资项目的启动者,对私人资本提供了某种程度的隐性担保,提高了私人投资者的预期回报或降低了预期风险;同时,政府提供了项目的前期评估和准备,降低了私人投资者的投资成本。

此外,根据《气候变化法》的规定,英国还成立了气候变化委员会,负责向政府提供独立的专家建议和咨询,负责编制碳预算和英国未来减排目标。

绿色投融资的资金保障

纵观目前支持绿色投融资机制的资金保障实践案例,其呈现渠道多样的特点,包括专门的多边基金、绿色信贷、绿色银行、证券基金、绿色债券、风险投资基金等。另外绿色投融资机构往往还配备资金来保障机构的组织和能力建设。

以目前在我国国内实践最为突出的“绿色债券”为例,绿色债券是将融资专款专用于绿色项目的债券,绿色项目包括但不限于可再生能源、 节能、垃圾处理、节约用地、生态保护、绿色交通、节水和净水七大类。 该债券可以由公司实体、中央和地方政府及开发银行发行,并由机构投资者或散户投资者购买。绿色债券的发行者信用级别较高,能享受政府担保或免税,能够用较低的融资成本为绿色信贷和投资提供资金来源,并减少期限错配的风险。

国际资本市场上的绿色债券发展始于2007年欧洲投资银行(EIB)发行的气候意识债券,在经历了初始发展阶段(2007—2012年)后,于2013 年进入迅速发展阶段,开始出现爆发式增长。目前,国际金融公司、亚洲开发银行、欧洲投资银行以及一些主权国家(如英国、印度、加拿大、冰岛、韩国等)政府及绿色投资银行纷纷加入发行绿色债券的行列,巴黎、马萨诸塞、加利福尼亚、纽约、哥特堡、斯德哥尔摩、约翰内斯堡等市(州)发行了市政绿色债券[,巴西食品、新疆金风科技股份有限公司等大型公司,也于2015年前后分别发行了绿色债券。

在国际市场中,绿色债券已经成为一个成熟的绿色金融产品,其融资期限长、融资成本低的特征与绿色金融领域的投资项目相匹配,因此受到投资者和项目融资者的青睐。绿色 券市场发展迅速,发行量已从2013年的110亿美元增长至2015年的1000亿美元。目前,国外推进绿色债券发的措施主要有:政府和公共融资机构直接参与绿色债券发行;通过担保和优化偿付机制降低违约风险;实施税收激励机制,降低项目成本;加强绿色债券信息披露,提高项目公信度等。

对“一带一路”绿色投融资

机制建设的建议

我国现有对外投融资在绿色化方面存在改善与发展的空间,如加强绿色投融资的理念与意识,建立对外绿色投融资的顶层设计与协调机制,完善对外绿色投融资相关法律、监管以及制度,开发市场化评价工具、技术导则等相关技术支持工具,引入绿色投融资必要的引导性资金及能力建设资金,增强知识更新与智力支持等。

因此,借鉴已有经验,我国“一带一路”绿色投融资机制的进一步完善与发展可以在以下四个方面着力,从而服务绿色“一带一路”建设。

完善政策体系

经验表明,政策的引导有助于投资主体明确绿色投资的目标,提升绿色投融资的效率。因此,可进一步完善“一带一路”绿色投融资指导政策,以明确绿色投融资的目标与方向,进行“一带 一路”沿线国家的绿色投融资指导,并加强与“一带一路”沿线国家的环境政策对话,进而促进政策沟通、民 心相通。

加强技术支撑

实践表明,可操作、可量化的技术标准能使得投融资更趋向于环境友好与可持续发展需要。为此,可着重开展以下方面工作:如建立以绿色项目识别与筛选、 环境与社会风险评估为内容的“一带 一路”绿色投融资管理标准,制定重点行业的绿色投融资操作指南,开发“一带一路”生态环境信息数据系统和评估工具,建立信息披露与服务平台等。

这些工作有助于投融资主体在 投融资过程中形成良好的行为规范、 切实把握和控制投融资过程中的环境风险,减少风险成本,扩大投融资收益,在技术层面奠定投融资的绿色化基础。

强化资金保障

从英国绿色投资银行的例子可以看到,特定资金的引入对绿色投融资市场的形成可以发挥引导和示范作用,从而吸引更多社会资本进入绿色产业。

而对于“一带一路”建设,也可以充分发挥国内外已有资金渠道的引导作用,例如多边基金、全球环境基金、对外援助性资金、非援助类的基金、以市场驱动为导向的多种绿色金融产品等。这些活跃在全球环境保护与可持续发展领 域的各类资金恰恰形成良好投资示范,有效带动更多社会资本投向“一带一路”建设环境友好的领域。

增进机构能力

强有力的组织机构是“一带一路”绿色投融资机制运行的保障,而机构“绿色化”能力是绿色投融资市场主体充分发挥作用的基础。因此建议从以下几方面推进:如充分利用现有多边经济合作机制,借力新兴多边金融机构,创新“一带一路”绿色投融资的国家管理,完善国内金融机构绿色投融资组织管理架构,以及鼓励赴“一带一路”区域投资的企业提升企业战略层面的环境风险管理组织架构等。这些工作将有助于从多个层面加强“一带一路”绿色投融资的机构能力,奠定“一带一路”绿色投融资机制运行的组织基础。

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[责任编辑:姜楠]