兴业研究:我国绿色项目PPP发展现状与改进建议

中国金融信息网2017年09月08日14:26分类:分析报告

核心提示:在强化以环境质量改善为核心目标的基础上,重点完善投资回报机制,创新治理模式,实行按绩效付费机制,推动环保等产业由工程建设向服务运营转型,推动绿色PPP模式与绿色金融融合发展。

摘要:

环境保护与治理项目具有公益性明显、投资需求大、回收周期长、专业性要求高等特征,“拥抱PPP”成为必然的选择;目前我国绿色PPP项目存在市场份额过度集中于国有与上市企业、工程建设企业占主导地位,以及低价中标普遍存在等问题;绿色PPP市场乱象的根源,在于部分地方政府主观上“重建设、轻运营”,及客观上的运营绩效标准和考评机制缺失。两者集中表现为对项目长期运营缺乏必要的财政和经营保障机制;借鉴国外先进经验,本报告对我国绿色PPP发展模式提出如下建议:在强化以环境质量改善为核心目标的基础上,重点完善投资回报机制,创新治理模式,实行按绩效付费机制,推动环保等产业由工程建设向服务运营转型,推动绿色PPP模式与绿色金融融合发展。

关键词:绿色PPP 公共服务 保障机制 国际经验

“十三五”以来,“绿色发展”作为国家战略性优先事项,不仅受到各级政府的高度重视,推进落实的路径也得到了极大的丰富和拓展。在继续强化“两高”行业污染减排和末端治理的同时,更加注重存量污染物治理和生态环境修复,进而对绿色基础设施建设和公共服务体系的完善提出了更高的要求。

环境治理和修复等绿色项目具有典型的公益性特征,同时又具有投资需求大、项目运营和投资回收周期长等特点,因此一直以来主要依赖公共财政的投入。据统计,我国70%以上的环保资金来源于政府或公共部门[1]。然而随着绿色发展的不断深化、环境治理及相关公共服务的需求还将进一步快速增长。在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下,绿色发展“拥抱PPP”成为必然的选择。

目前我国PPP市场尚处于发展初期,政策和管理体制,以及市场机制尚未成熟。本文通过梳理我国绿色PPP发展现状,结合国际经验分析,提出绿色PPP发展的政策建议。

一、绿色PPP发展背景与现状

国务院2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》将PPP定义为:政府采用竞争性方式选择社会资本方,双方订立协议明确各自的权利和义务,由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营,并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动[2]。自2013年以来,国务院和财政部发改委等有关部委陆续发文,在城市基础设施、民生公共服务、环境保护、公共交通等领域大力推动PPP模式,其中污水处理、垃圾处理、生态治理等绿色项目成为了PPP在环境保护领域的重点推广方向

1.“拥抱”PPP是绿色环保项目的必然选择

绿色公共服务“拥抱PPP”具有内在的必然性,主要表现在以下几个方面:

首先,绿色项目以生态环境和污染治理为主要目标,不论是业务模式还是实施效果上,都以社会公众为服务和受益对象,因此符合PPP为“社会提供公共产品和服务”的核心宗旨

其次,绿色项目具有较高的技术含量,对建设和运营管理的专业要求较高。随着环保产业的快速发展,大量环保企业已经在各自专业领域积累的成熟的技术和丰富的经验,由专业性企业提供绿色公共服务在业务能力和经济成本上都更有优势。据美国环保部门估算,环境基础设施的运营成本,私营企业要比公共部门低 10%~20%;

再次,绿色项目投资规模大、回收周期长,但收益稳定。通过公私合作的PPP模式确保私营部门能够稳定地获得项目收益,鼓励企业积极参与公共服务和相关的基础设施建设

最后,推进绿色PPP项目有助于缓解公共财政压力。根据国际经验,美、日等发达经济体大多在污染治理投资占 GDP 的比例达到3%时,环境质量才逐步得到改善。而我国的占比目前尚不到2%,可见我国环境治理还需要大量的资金投入[3]。而对政府而言,开展绿色PPP在缓解财政压力之外,更便于采取更加目标导向、效果导向的运营管理模式,提升公共管理能力和绩效。

意识到绿色项目与PPP之间在诸多方面的高度契合与巨大发展潜力,国家相关部委近年来围绕推进PPP模式落地出台了一系列配套政策文件,其中都将环境保护和治理等绿色项目列为重点发展的领域(绿色PPP相关政策梳理见表1。

1绿色PPP相关政策梳理

时间

政策文件

与绿色(环保)产业相关

2013

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

发展环保市场,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

2014

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如污水和垃圾处理等。

2014

发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

污水及垃圾处理等市政设施,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

2015

发改委、财政部《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》

在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。

2015

财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》

鼓励和引导水污染防治领域的 PPP 项目,建立合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核的规范化PPP 模式。

2016

环保部《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》

全国范围内组织建立环境保护PPP中央项目储备库,并向社会推介优质项目。中央财政专项资金、中央拨付的各类环保资金等将优先支持环境保护PPP项目的实施。围绕环境基础设施建设、区域环境综合整治等,建立重点推介项目库,上报一批、实施一批、储备一批;建立PPP项目绿色通道、部门联批联审一站式服务,制定支持性政策措施,确保高质量PPP项目的顺利实施。

2016

发改委、环保部《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》

在市政公用领域,大力推行特许经营等 PPP 模式,加快特许经营立法。

2016

财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

2017

财政部、证监会《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》

优先支持水务、环境保护、交通运输等行业开展资产证券化。

2017

《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》

政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式,尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场。

资料来源:兴业研究根据公开的相关文件整理。

2.绿色PPP项目成为PPP主力军

根据财政部“PPP中心”的“全国PPP综合信息平台[4]”统计,截至2017年6月末,全国入库项目中绿色低碳项目[5]7826个、投资额6.4万亿元,分别占全国入库项目总量的57.7%、39.3%;在已落地项目中,绿色低碳项目1176个、投资额1.4万亿元,分别占总量的58.2%和41.1%。

从统计数据中不难看出,在利好政策推动及各路社会资本追捧下,绿色低碳项目在推广PPP模式的过程中受到了很高的重视,入库和落地项目数量占全部项目的比例均超过了50%。此外,入库项目和落地项目数量、金额也稳步增长。

二、绿色PPP快速发展背后的隐忧

绿色PPP无论是市场还是政府都对其寄予厚望,但毕竟我国PPP模式尚处于发展初期,市场结构和项目运营管理过程中的一些不合理、不规范的现象,值得关注。

1.市场份额过度集中

不论是绿色PPP项目还是其他PPP项目,均存在行业集中度高、国企及上市公司充分受益,非上市民营企业逐步边缘化的态势。根据全国PPP综合信息平台的统计数据,国有企业签约的PPP项目总金额约为民企的3倍,其中民企投资的PPP项目大多为养老、文化等金额较小(3亿元以下)的项目,而交通、市政、环保等项目则主要由国企承担[6]。上市公司也是PPP的主要受益者,据财政部PPP中心的统计,目前已有超过400家上市公司参与PPP项目,并且成为多数企业“业绩预喜”的重要原因之一[7]。以环保领域PPP项目的明星企业东方园林为例,2015年东方园林逐步转型成为以水系治理、土壤矿山修复为主的生态修复企业,屡屡斩获PPP项目订单。截至2017年上半年东方园林陆续斩获24个PPP项目,订单总额达到354亿元,占已签约环保PPP项目总量的13.3%和20.8%,其中单体额度最大的项目金额达到54亿元[8]。

PPP模式的发展倚重国企和上市公司,有多方面的原因:

从绿色PPP自身特征看:绿色PPP项目投入大、回报周期长,这在客观上对于企业的融资能力提出了更高的要求。但PPP项目的过度集中,也反映出部分地方将PPP模式视为传统融资平台的替代,因此过分强调社会资本合作方的融资能力。另外,将多个项目打包成一个大型 PPP 项目进行招标,是目前环保PPP项目开发的常用模式,用以解决单一项目收益率差异较大的问题,而这也导致单个项目的投资规模越来越大。在这种情况下,融资成本较低的国有企业和上市公司就具有了明显的优势,而非上市的民营企业,尤其是规模偏小、融资能力不够的民营企业参与PPP项目的空间就较为有限[9]。

从主管部门的管理模式看:PPP项目开发需要经过项目识别(项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证)、项目准备(财务模型构建、风险分配方案优化、项目交易结构、回报机制设计、项目实施方案撰写)、项目采购阶段(市场测试、设置资格预审条件、核心边界条件)等多个流程,确定社会资本方的复杂性较高、周期较长。此外,绿色PPP项目大多为20~30年的长期项目,项目建设和运营过程中可能出现的变数较多。因此,地方政府在选择PPP合作伙伴时大多比较谨慎,自然地偏向于经营稳定性强的国有企业和上市公司。

从市场主体自主选择的角度看:尽管PPP项目引入了政府作为合作方,但是对于长期项目而言,项目经营主体的稳定性依然缺乏足够的保障。地方政府换届、政策变化等都可能导致项目经营主体的变动,使得政府沟通渠道有限、议价能力较弱的民营企业缺乏安全感。此外,按照财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,PPP项目跨年财政支出须纳入中期滚动财政规划,并每年进行评审。中期财政规划的覆盖时间为三年期,而未有对已签约和运行的PPP项目设定保护期的案例。尽管规定了政府根据项目评审结果每年对财政规划进行滚动,但也未明确要求必须将通过评审的项目纳入财政规划,因此这一规定无法对投资主体提供足够的保障。运营主体保障的缺失,导致民营企业缺乏足够的安全感,对于规模较大、投资周期长的绿色PPP项目热情不高。

2.重建设、轻运营倾向严重

项目后期运营是PPP项目能否持续的核心,也是充分体现社会资本优势、提高公共服务供给效率的关键环节,绿色PPP项目尤其如此。然而,部分地方对于社会资本方的职责和功能认识不到位,或者片面追求“上项目”的短期目标,从而简单地将社会资本等同于施工建设方,因而在选择新建PPP项目社会资本方的过程中,常常要求施工资质,甚至明确要求由施工企业担任牵头方。

除了主观认识不到位的原因外,项目招标过程中对于社会资本方项目运营的资质,以及对于项目方案的运营效益缺乏科学、完整和有效的评判标准体系,也是导致项目评审过程中呈现出“重建设、轻运营”的客观原因。

“重建设、轻运营”对于绿色PPP项目的危害尤其突出。如前文所言,绿色PPP项目具有很强的专业性,对于运营主体在环境污染治理、生态修复等专业领域的能力,提出了很高的要求。而建筑工程企业往往缺乏项目运营所需的专业能力,以施工企业作为社会资本或社会资本方的牵头人,其在建设环节控制成本的动力有限,不利于项目总投资的控制,可能降低运营方参与此类项目的积极性,也增加政府财政的支付压力。

3.低价中标现象普遍存在

低价竞标问题在环保类PPP项目中非常普遍。据全国工商联环境商会统计,从2015年6月到12月,仅仅数月时间里,垃圾焚烧发电项目的中标最低价就从48元/吨骤降至18元/吨,降幅高达62%。同时,污水处理领域最低中标价也呈现断崖式跌落。2015年12月,安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目以0.39元/吨污水处理费震惊业界[10]。而这绝非个例,在已经启动和实施的环保等绿色PPP项目中,恶意低价竞标、中标的现象屡见不鲜,不仅极大地破坏了行业和市场的正常秩序,也对未来PPP项目进入运营期后带来了潜在的隐患,违背了PPP模式的初衷。

我国《招标投标法》规定的政府项目中标人应当“能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外”;此外,《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条也明确规定:“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法”。虽然我国实施的评价方法并不唯一,但政府在实践中出于避嫌的考虑,往往都采用最低价中标。

不合理低价中标的项目,正常情况下往往难以覆盖企业承接项目的成本,难免出现中小企业以牺牲运营标准和服务质量为代价,提高自己的盈利空间的现象,导致项目建设和运营质量缺乏保障。也可能在项目启动后要求提高支付价格或补偿标准,如果无法达成协议,则存在社会资本方退出、政府被迫兜底的可能,无疑给公共利益和公共财政都会造成极大的损失。如果不合理的低价中标成为常态,则未来这不仅会打击那些以高标准严格要求自己的环保企业的积极性,还有可能使得目前投入建设和运营的环保设施在未来成为环境污染源。因此,低价竞标和中标对于行业整体发展,以及PPP模式的在绿色产业的推广都将造成恶劣的影响。

三、绿色PPP的国际经验

西方国家最早开始尝试PPP模式建设基础设施和公共服务体系,在缓解政府资金压力,提高项目合作效率方面取得一定成效。尽管目前各国PPP实践中并没有针对绿色PPP项目制定专门的政策规定和管理体系,但是从一些具体案例中,依然能够为绿色PPP找到大量有益的经验和教训。借鉴国外PPP发展和管理的先进经验,对完善我国现有PPP相关政策制度、解决绿色PPP项目开发和管理过程中暴露出的各种问题,都具有积极的意义。

1.设置排他性保障条款和灵活的价格调整机制

如前文所述,绿色PPP项目大多周期较长,项目运营过程中不可避免地可能受到规划调整、政策变化、政府换届,以及违约行为的影响,面临经营风险。因此,以上位法的形式明确政府责任和义务,保障PPP参与方利益是各国常用的做法,包括专项法规、国家元首行政命令,以及国家政府指导性文件、操作指引等。除此之外,国外政府会通过在项目协议中明确排他性保障条款或设置灵活的价格调整机制等手段,保障社会资本方的合理收益

例如,20世纪末,马其顿只有一家专业运营的垃圾填埋场,本国市政垃圾处理能力和基础严重不足,不能满足其日益增长的市政垃圾处理需求。为解决此问题,离马其顿首都斯科普里60公里的Jegunovce镇发起了一项市政垃圾PPP项目,项目由Delva公司中标,项目的全部运营风险由Delva公司承担。为保障Delva公司的合理收益,Jegunovce市政和Delva签订了特许经营合同,并在合同中设立了排他性条款,授予Delva公司收集当地家庭垃圾及与工业企业、公共机构等直接签订垃圾收集合同的独家权利,作为回报,Delva公司每年向市政支付其当年利润的8%。从实施的效果看,Delva公司后续运营中的大部分收入都来自于工业企业和机构,包括学校、警察局和邮局等。由于项目运行稳定,Delva公司和市政也一直保持了良好的合作关系。该项目的成功也为其他类似的市政固体垃圾PPP项目提供了参考和借鉴[11]。

而同样是市政固体垃圾PPP项目,1994年保加利亚鲁塞(Rousse)的项目则是通过设置灵活的价格调节机制来保障社会资本的利益。该项目由德国RWE公司作为社会资本进行运营,RWE和鲁塞市政垃圾管理公司成立了项目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd负责市政固体垃圾的管理运营活动,包括垃圾的运输、收集、道路清洁和填埋。项目公司按照预先协议的费用比例向鲁塞市政收取费用,项目合同规定如果通货膨胀、燃料或者劳动成本上升超过10%,双方可以就服务的价格进行调整。在项目合同中设定价格调整机制能够有效地应对由于未来物价、劳动成本等因素变化侵蚀社会资本收益的问题,进而起到保障社会资本方利益的作用。这样的合同安排模式也为后续项目提供了有益的范本[12]。

2.细化明确经营管理绩效标准

严格准入条件、规范合同管理以及加强后续运营监督,是确保PPP项目的稳定运行、实现预期效果的基础保障。英国政府在2001年颁布的《公私合作指南》中,就对参与PPP的社会资本方的专业能力、运营能力和资本实力等,都提出了严格的标准,要求拥有超过25%或7000万英镑的市场份额,资质优良。

对于专业性较强的绿色环保治理项目,在特许经营合同中明确技术标准以及监管方式,尤为重要。澳大利亚阿德莱德水务PPP项目为我们树立了一个模板。1995年澳大利亚阿德莱德当地市政府启动该PPP项目,由三家水务公司组成联合体承担建设运营。项目合同分资产管理、基建工程管理,及环境管理三大部分,分别设定了严格的技术标准和评价体系。在环境管理责任方面,双方还共同起草完善了项目的环境管理计划。由于主体资质优良、技术能力突出,且政企各方权责明确、合作顺畅,使得该项目运营非常成功,不仅指标完成率超过99%、经济效益突出,并且对污水处理技术做出了贡献[13]。

3.预先确定合理的退出机制

完善合理、市场化导向的退出机制是社会资本方参加PPP不可或缺的另一项重要保障。英国、澳大利亚等国都颁布了专门的合同管理指南和相关细则,对于未来项目执行过程中可能发生的各种变化规定了明确的方法和流程,包括项目终止、所有权转移、项目延期、服务变更、价格调整等,尤其对PPP项目社会资本方退出机制做出了明确的规定。

按照国外实践,PPP社会资本方退出的机制包括:

政府或国有企业回购:这是最常见的退出方式。一般由政府主管部门在社会资本方无法如约旅行项目经营管理职责时执行,也可由社会资本方提出。然而政府回购的关键是预先明确合理的回购价格确定方式,以避免合作双方利益受损;

向其他市场主体转让:是最为市场化的一种手段,大多为原经营管理主体完成达到既定标准,而被动触发转让机制,或由社会资本方主动提出。前者是对政府和社会公共利益的保护,而后者这是社会资本方出于自身利润等原因的考量,而采取的行动;

通过发行ABS等方式退出:ABS等融资方式有助于发行主体提前套现项目未来收入,确保收益并有助于进一步扩大业务规模,但ABS的发型涉及流程较为复杂,对项目稳定性要求较高,并且项目运营管理方并未因此脱离原有的责任和义务。

4.明确责任分工和风险分担

法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路是1995年欧洲决定将PPP模式引入欧洲TEN-T铁路连接网建设中后开始建设的一条铁路线路,全长50公里,经过5座大桥和一条8公里长的隧道,由法国和西班牙两国共同建设。项目总投资10亿欧元,该条铁路使法国至西班牙的货运时间缩短10—12小时,客运时间缩短2小时。该项目合同由两国招标后共同确定,并依照欧洲经济共同体指令93/97(EECDirective93/37)顺利完成。合同规定,项目的特许经营期为50年,经营期结束后项目移交给两国政府;项目建设会得到法国、西班牙和欧盟共5.4亿欧元的补助,这些补助分10次支付,每半年支付一次[14]。

在本项目中,政府负责项目的设计,社会资本方则负责项目的建设、融资和特许经营期内的运营,双方在合同中对于项目后期的维护和运行绩效做了严格的界定。如果社会资本方没有满足合同绩效要求,则会受到政府的罚款。另外,由于运营风险主要由社会资本方承担,政府和社会资本方双方均采取了一系列措施努力降低项目风险,包括:从融资角度来看,政府给予大量补贴,占到建设成本的57%;社会资本方也为项目提供银行担保等资金支持。此外,在预测铁路客运量时,虽然社会资本方有意愿来最大限度地增加铁路客运量,但法国、西班牙两国政府基于客观因素给出了比较准确的预测结果,为风险合理分担奠定基础。

本项目的成功实施离不开社会资本方和政府部门之间的良好配合,也需要两国政府在项目实施中进行有效协作,这种理念正体现在了政府与社会资本方合理的风险共担之中。

四、完善绿色项目PPP模式的几点建议

虽然PPP模式的应用极大促进了环保等绿色产业的市场化程度,拓宽了绿色产业的发展空间。但投资回报机制缺乏、技术与模式创新不足、准入门槛低、融资困难、同质化竞争严重等问题仍然制约着环保等产业的稳定、可持续发展。因此,在绿色领域推进PPP项目时,应在以强化环境质量改善为核心目标的基础上,重点完善投资回报机制,创新治理模式,实行按绩效付费机制,建立覆盖PPP项目全生命周期的财政规划机制,推动环保等产业由工程建设向服务运营转型,这样才能为绿色项目PPP模式的发展提供良好的“土壤”。

1.释放环境资源价值,完善投资回报机制。

绿色PPP项目公益性较强,除市政污水和垃圾处理等能够在未来产生稳定收益的项目外,其他如水源保护、生态修复、水体治理等类别的项目都需依靠政府付费来支持。因此,释放绿色项目所带来环境效益或资源的价值,探索建立相关投资回报机制,吸引社会资本的参与,才能减轻政府的财政负担,推动环保产业进一步扩容。具体来说,可以积极利用环境修复及治理所产生的环境资源价值,尝试采用资源组合开发模式,将单纯的环境修复和治理项目同其他能够创造稳定收益的资源开发项目相结合,包括修复地区周围的土地开发、生态农业、生态旅游、林下经济等。例如,区域山水田林的生态修复同周边生态旅游开发相结合,土壤修复与土地开发、耕地占补平衡等有机结合,推动环保产业与其他产业的共生发展模式。又如,在畜禽养殖粪便处理、农作物秸秆、垃圾处理机污水处理等行业积极推行资源化处理,在进行环境污染物处理的同时向下游资源利用延伸,以此形成新的收益来源,释放潜在市场潜力。

2.创新环境治理模式,推动环保企业进行技术创新

应积极鼓励社会资本方、环保企业进行技术创新,从而降低环境治理等绿色项目的运营成本,并通过PPP项目灵活的定价和调价机制,将项目执行过程中降低成本而产生的额外利润让与社会资本方,这样最大限度地形成对社会资本方进行环境治理模式创新的正向激励机制。例如,对于农村垃圾处理项目,考虑就地推行资源化利用,从而减少垃圾治理的转运成本等。又如,对于农村生活污水处理、垃圾处置、畜禽养殖污染防治等项目根据行业进行打包,在更大一级的行政区域内,如以市为单位进行整合,选择专业社会资本统一建设运营,这样可以明显提高项目的规模效应,区域范围的统一建设运营也给了社会资本方进一步统筹管理、降低成本的空间,有效地降低了单个项目运营风险

3.针对环保类PPP项目公司制定税收优惠政策,吸引社会资本参与

税收优惠政策也是显著提高社会资本参与绿色PPP项目的重要手段。建议考虑研究出台针对绿色项目PPP的税收优惠政策,在PPP项目公司成立和到期资产交易转让两个阶段,在增值税、所得税等主体税种上给予一定优惠力度,以切实降低PPP项目公司的经营成本,提高社会资本参与绿色PPP项目的积极性。比如,环保PPP项目公司以自身税后净利润直接用于增加企业注册资本或作为股权投资投向其他绿色PPP项目的,可以考虑在按一定的比例返还其再投资部分已缴纳的企业所得税[15]。

4.严格绿色PPP项目绩效付费机制,倒逼市场准入门槛提升

绿色PPP项目的最终目的是提供环境公共服务供给,改善环境质量。严格执行按绩效的付费机制是保证环境服务供给质量的重要手段,也是倒逼环保PPP项目提高准入门槛的有效措施。在环保类PPP项目的方案论证和财政双评阶段,建议环保主管部门对环保PPP项目的环境改善效果与对应付费机制进行重点评审,对于环境绩效考核不明确、不可行或按绩效付费机制不合理的环保类PPP项目,坚决予以否决,不予纳入国家或当地PPP项目库。

5.建立覆盖PPP项目全生命周期的财政规划机制

目前,我国实行三年滚动中期财政规划制度,而绿色PPP项目的周期普遍可以达到20年甚至30年,在如此长的时间跨度内,面对政府财政收入和支出存在很大不确定性以及政府还需将PPP支出纳入财政支出的情况下,如何既确保PPP项目长期稳定运行、保障社会资本方合理收益,又稳妥控制政府财政支出压力和风险,就显得至关重要。

为解决上述问题,应尝试建立覆盖PPP项目全生命周期的财政规划和管理机制,对PPP项目的建设、运营、绩效达成情况进行动态跟踪,并据此调整政府财政规划中因PPP项目而产生的支出义务和责任;探索建立科学、全面的PPP 项目财政风险监管技术、方法及配套的财政风险监管业务流程和管理制度。例如,在PPP项目运营阶段,可以考虑建立财政风险动态监管模型,及时发现、应对PPP项目运营中的新问题;编制PPP项目全周期财政风险管理手册,为控制PPP项目财政风险提供具体指引。

对于PPP项目的全周期管理,应重点抓住项目运行绩效监管。一方面要防止社会资本方通过PPP项目获取暴利,另一方面还要防范由于市场等因素导致项目合同无法按计划履行,导致政府不得不对项目进行收购,给政府带来额外财政负担。政府可以考虑通过定期审阅项目公司的财务报表、项目运行情况报告、第三方核查等方式,对PPP项目的建设和运行进行监督,对可能发生财政的风险及时进行预警和处置,保障项目平稳运营。

6.选择社会资本应将运营能力作为核心考量因素

 

PPP模式的核心是通过公私合作,依靠专业机构提升公共服务和设施的运营效率。因此,地方政府在选择合作伙伴时,应把运营管理的专业能力,作为核心考量因素,实现“专业的人做专业的事”的初衷。为此,在PPP项目招标采购环节中,除了对建筑施工资质,以及融资能力进行评审外,还应对主体的运营管理资质和能力、业务经验等设定明确的标准,并制定明确的项目运营技术标准和跟踪考评方式。通过咨询第三方机构,详细测算项目的规模、质量要求、投资额度、补贴缺口等信息,并在招标时对社会资本方的技术方案进行评审,不仅有助于提升对合作方长期运营管理能力的筛选,更有助于减少不合理低价中标的现象,确保PPP项目长期稳定运营。这不仅有助于保障PPP项目运营管理的质量,也能够有效地避免不合理低价中标现象的蔓延

7.借助绿色金融政策“东风”,推动绿色PPP模式和政策创新

绿色PPP模式和绿色金融在政策目标上的高度一致,给了两者相互融合、增强协同效应提供了广阔的空间。一方面,建议在国家新设立的五个绿色金融试点示范区内,组织开展绿色PPP模式与政策创新试点,在环境治理模式创新、完善投资回报机制、强化绩效付费机制、绿色金融政策融合等方面进行积极探索,在不同绿色产业领域,积极探索因地制宜的发展新模式和新业态,将各试点区域建设成绿色产业和绿色金融政策互相促进、协同发展的示范区。另一方面,在国家层面和绿色金融试点地区,推动设立以政府引导为辅、金融机构参与为主的国家级或地区级绿色产业基金,以多元化的绿色金融创新工具为手段,采用债券为主的融资模式,重点支持包括环境治理和生态保护在内的绿色项目采用PPP模式。

[1]蓝虹,刘朝晖:《PPP创新模式:PPP环保产业基金》,《环境保护》,2015年第2期。

[2]参见国务院法制办:《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》。

[3]王璐:PPP模式撬动环保雪球,《投资北京》,2015(4):14-19。

[4]http://www.cpppc.org/

[5]按照全国PPP综合信息平台的统计口径,绿色低碳项目指:具有推动经济结构绿色低碳化的项目,包括公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域。

[6]http://www.chinatimes.cc/article/59071.html

[7]http://www.cpppc.org/zh/pppyw/4721.jhtml

[8]https://659385.kuaizhan.com/18/55/p4528860906ccad

[9]http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-03/07/c_129503473.htm

[10]http://finance.eastmoney.com/news/1372,20170325723522611.html

[11]EUROPEAN COMMISSION, DIRECTORATE-GENERAL REGIONAL POLICY, RESOURCEBOOK ON PPP CASE STUDIES, June 2004

[12]EUROPEAN COMMISSION, DIRECTORATE-GENERAL REGIONAL POLICY, RESOURCEBOOK ON PPP CASE STUDIES, June 2004

[13]孟春:澳阿德莱德运用PPP模式加强水务建设[N],《中国经济时报》,2014年9月11日。

[14]梁晴雪, 胡昊, 谢忻玥. 国内外典型PPP项目案例研究及启示.《建筑经济》, 2015, 36 (8) :26-30

[15]http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2017qglk/2017lktaya/45442.htm

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[责任编辑:姜楠]