2017的新绿 ——各部委2017年度工作会议绿色发展工作-中国金融信息网

鲁政委兴业银行首席经济学家

汤维祺兴业研究助理分析师

2017的新绿——各部委2017年度工作会议绿色发展工作

摘要：

在中共中央、国务院，以及各部委局年度工作会议中，加快推进落实绿色发展和生态文明建设，是2017年各领域共同的重点。相关工作正在全面从规划部署阶段，全面转入推进落实、改革攻坚的阶段。

按照《“十三五”规划》要求，农业部、工信部、能源局、交通部以及住建部分别针对各自主管领域的绿色发展工作，做了细化的部署；财政部、环保部、统计局、审计总署以及“两高”则着力完善生态文明建设相关配套机制。

环保税、资源税改革，是2017年财税体制支持绿色发展的重点。

通过完善财税引导政策、建立标准体系、鼓励产业“走出去”和“引进来”等方式，扶持绿色环保产业发展，尤其是绿色城市与公共服务建设，是2017年我国绿色经济的新热点。

以“提升民众获得感”为主导，全面强化环境监测监察制度、提升环保督查和执法力度，是2017年生态文明体制建设的关键要点，也是推动绿色发展战略目标最终实现的重要保障。

关键词：绿色发展　年度工作会议　监管体制　配套政策

2017年的元旦拂晓，中央气象台就发布了2017年第一次雾霾橙色警报，预计1日至5日北京、天津、河北、河南、山东、陕西、山西、安徽、江苏、湖北、辽宁、吉林等地将出现大面积重度雾霾天气。联想到元旦前夕，习近平总书记在新年贺词呼吁大家“撸起袖子加油干”的号召，2017年绿色环保工作势必任重道远。

自2015年《生态文明体制改革总体方案》发布、《“十三五”规划》提出“绿色发展”理念，以及一系列配套政策和立法的颁布实施，2016年我国绿色环保事业进入了快车道，各有关部委也积极规划，部署推进绿色发展相关工作。除了体制机制和制度体系不断完善外，中央环保督查组在2016年先后赴15个省区开展了两期环保督查，共计万余家企业被责令整改、5969人被问责[1]。尽管集中式地强化环保执法力度短时间内无法获得立竿见影的环境改善效果，但这无疑是绿色发展漫漫长路上的第一步。岁末年初，从中共中央、国务院，以及各部委局的工作会议传达的信息不难看到，加快落实绿色发展是2017年各领域相关工作中共同的重点。

本报告拟对各部委年度工作会议内容中，与绿色环保相关的部分作一综述，从而梳理出2017年我国绿色发展的重点领域和主要推进路径。

一、明确绿色发展任务，推进落实相关规划

《“十三五”规划》从农业、工业、能源、交通、城市建设以及生态治理等六个角度，对我国绿色发展做了总体部署[2]。各有关部委也在2016年中，通过专项规划的方式，相应地做了部署，从不同的角度细化了总体规划[3]，从中可以看到国家和政府对推动生态文明建设、实现绿色发展的决心。在12月30日中央全面深化改革领导小组（深改组）第31次会议上，习近平总书记在展望2017年工作时提出了包括生态文明在内的八大基础性重大改革事项，强调要加“抓紧抓实抓出成效”，预示着生态文明和绿色发展正在从规划部署阶段，全面转入推进落实、改革攻坚的阶段。

此外，会议特别提出要重视在改革难点、创新领域的试点工作，这在绿色发展的一些新兴领域，如绿色环保产业发展、城市公共设施建设绿色化、绿色金融等相关工作中得到了深刻的体现。

本节拟按照《“十三五”规划》的框架，逐一梳理各部委2017绿色发展的工作目标。

1. 农业绿色发展

农业工作一直以来都是我国经济和社会发展的重中之重，而在绿色发展的语境下，农业绿色发展更是扮演了重要的角色。12月16日中央经济工作会议明确了包括“推进农业供给侧结构性改革”在内的十项2017年经济工作重点目标，强调要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，狠抓落实。此外，还提出要加大农村环境突出问题综合治理力度，加大退耕还林还湖还草力度；严守耕地红线，推动藏粮于地、藏粮于技战略，保护和提高粮食综合生产能力等，为2017年农业绿色发展指出了重点方向。

12月19日，全国农业工作会议进一步将“推进绿色发展”列如2017年我国农业工作的五大重点，具体包括五项内容：

深入实施化肥农药使用量零增长行动；

全面推进农业废弃物资源化利用；

切实抓好农业资源环境突出问题治理；

大力推进农业标准化生产；

加快建立以绿色生态为导向的农业补贴机制。

会议提出了“五区一园四平台”建设工程，作为农业现代化建设的工作抓手，系统性地探索农业绿色可持续发展。

2.制造业绿色发展

2017年全国工业和信息化工作会议于12月26日召开，会议明确了包括全面实施“中国制造2025”、深化制造业和互联网融合发展、保持工业经济平稳增长、加快结构调整优化、加快推进信息通信业转型发展、营造工业通信业发展良好环境等工信部2017年六大重点工作任务。此外，还提出了六项年度定量指标，其中除了规模以上工业增加值、电信、户粮网、软件信息行业分别的增长目标外，还特别提出了规模以上企业单位工业增加值能耗下降4%、单位工业增加值用水量下降4.5%的节能节水量化指标。

作为实现“加快结构调整优化，提升供给质量和水平”发展任务的重要内容，工信部工作会议依据《工业绿色发展规划（2016～2020年）》和《绿色制造工程实施指南（2016～2020年）》的要求，对绿色制造工程做了详细的部署，主要从以下方面着手推进：

持续推进绿色制造专项行动，支持百家绿色示范工厂、百家生态设计试点企业建设，培育一批绿色园区、绿色转型城市，发布长江经济带工业绿色发展实施方案；

出台环保装备产业发展指导意见，开展第二批工业资源综合利用基地建设；

继续开展国家重大工业节能专项监察，推进绿色数据中心和煤炭高效清洁利用试点，加快高效节能电机、锅炉等技术产品推广应用，培育一批高水平、专业化节能服务公司；

制定新能源汽车动力蓄电池回收利用管理办法，启动试点工作。

值得注意的是，就在全国工信工作会议召开期间的12月27日，国务院发布了《“十三五”国家信息化规划》，提出通过统筹实施网络强国战略、大数据战略、“互联网+”行动，支撑绿色低碳，构建发展新模式。具体如下表所示。

3. 能源系统绿色低碳转型

12月27日，国家能源局召开了全国能源工作会议，部署了2017年能源系统的五项重点工作，包括坚持煤炭和煤电去产能、全面推进清洁能源发展、加快能源技术创新、大力实施能源民生工程，以及强化安全生产。

在优化能源结构方面，2017年将加快淘汰一批灾害严重、资源枯竭、技术装备落后的煤矿产能，同时高度重视煤电过剩问题，严控高耗能、高污染项目。此外，会议提出要提升可再生能源消纳能力，加快清洁能源输送通道建设，弃风率超过20%、弃光率超过5%的省份，暂停安排新建风电、光伏发电规模；加强电力系统调节能力建设，加快建设抽水蓄能电站，重点推进燃煤电厂灵活性改造试点，新建一批天然气调峰电站。

在转变能源消费方式方面，重点提高清洁能源消费比重、发展新模式新业态。2017年具体目标包括一次能源消费总量控制在44亿吨标准煤左右，非化石能源消费比重提高到14.3%左右，天然气消费比重提高到6.8%左右，煤炭消费比重下降到60%左右。深入推进电能替代，重点开展居民采暖、交通运输等领域电能替代。推动完善峰谷电价机制，大力推广天然气利用。持续推进油品质量升级，2017年1月1日起，全国将全面供应国五标准车用汽、柴油[4]。

4. 交通体系绿色低碳转型

12月26日，交通部召开全国交通运输工作会议，对2017年交通运输工作做了部署。会议提出“以提高交通运输发展质量和效益为中心”、“坚持以推进交通运输供给侧结构性改革为主线”，着力完善交通运输基础设施网络、提升运输服务品质，推进行业转型升级和安全绿色发展，构建现代化交通运输体系。

交通运输供给侧结构改革，是构建现代化交通运输体系的重要内容。而在此之中，推进智慧交通、绿色交通建设，是实现安全、高效、节能目标的重要手段。根据《交通运输节能环保“十三五”发展规划》的要求，“十三五”期间绿色交通体系建设主要包括运输节能降碳、强化基础设施生态保护、全面开展污染综合防治、推进资源节约循环利用、加强节能环保监督管理、服务国家发展重大战略等六大任务，明确指出研究制定绿色交通发展制度体系框架，发布《绿色交通标准体系》。此外，针对交通节能提出了明确的目标，包括：

公路客运单位周转量能耗和碳排放分别下降2.1%和2.6%；

货运单位周转量能耗和碳排放分别下降6.8%和8%；

船运单位周转量能耗和碳排放分别下降6%和7%。此外，

按照《交通运输节能环保“十三五”发展规划》的要求，2016年已经启动了“绿色公路”、“绿色城市交通项目”、“绿色港口”等试点工作，并作为推进交通运输节能减排和污染综合防治的有效手段，受到了高度的关注[5]。为切实推进《交通运输节能环保“十三五”发展规划》，今年的全国交通工作会议将绿色低碳交通列入了2017年全国交通运输十项重点工作，具体要求包括：

加快推进智慧交通和绿色交通发展，加强科技创新和组织管理创新；

以信息化提升管理能力，发展“互联网+”交通运输；

积极推进交通运输节能减排和污染综合防治。

5. 绿色城市与公共服务

以绿色城市建设为平台，推进基础设施建设和公共服务的绿色化，是“十三五”绿色发展相关规划中提出的全新的领域。结合绿色环保产业的发展，绿色基础设施与公共服务成为了绿色环保与经济和社会发展之间重要的桥梁，受到了各方高度的关注。在全国财经领导小组会议、国务院常务会议，以及全国住房与城乡建设工作会议中，都将绿色基础设施与公共服务列为重要的内容。

在12月21日召开的全国财经领导小组第十四次会议中，习近平总书记提出了北方地区冬季清洁取暖、普遍推行垃圾分类制度、加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，以及提高养老院服务质量、规范住房租赁市场和抑制房地产泡沫、加强食品安全监管等六大民生工程、民心工程，其中前三项都与绿色公共服务密切相关。

与全国财经领导小组会议同一天，国务院召开常务会议，确定加快灾后水利薄弱环节和城市排水防涝能力建设，促进民生改善和生态修复，提出在继续推进重大水利工程建设的同时，对近年来内涝灾害严重的城市易涝点进行整治，实施地下排水管道（管廊）、雨水源头减排、排涝除险设施建设等工程。对于推进机制，会议提出：

大力推广政府和社会资本合作模式，采取放开经营权、保障合理收益、股权债权融资等措施，引导多种社会主体参与项目建设和运营管理；

中央财政实行差别化投资补助政策给予支持；

强化质量和资金监管，对工程质量实行责任终身追究。

12月26日，全国住房与城乡建设工作会议对2017年绿色城市建设的具体工作做了进一步部署，提出了九个方面的主要任务，其中有五项都与绿色城市建设有关，包括：

加快补齐城市基础设施短板，促进“城市病”治理。具体工作内容包括：新开工地下综合管廊2000公里以上。加快推动海绵城市建设，抓好120个国家和省级试点。持续整治城市黑臭水体，全部完成36个重点城市的638个黑臭水体整治任务。加快推动北方地区冬季清洁取暖，大力推进雾霾治理。推行垃圾分类制度，推进建筑垃圾资源化利用工作。完善城市交通基础设施，全国争取新开工和竣工轨道交通各500公里以上。

狠抓农村人居环境改善十项工程，促进城乡统筹发展，包括垃圾治理工程、污水处理工程、绿色村庄建设工程等。其中，垃圾治理工程推进力度最大，力争通过农村生活垃圾全面治理达标验收的省份达到6个，累计达到12个。

推进装配式建筑发展，确保实现“力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%”的目标任务。

加快工程建设标准改革步伐，切实树立标准权威。建设标准改革的重点主要在三个方面，包括建筑节能和绿色建筑，特别是要在建筑门窗、防水、装饰装修、可再生能源应用等标准方面；装配式建筑，尤其是混凝土结构、钢结构、现代木结构三大结构体系的技术标准。

在全国全面推广三亚试点经验，推进“生态修复、城市修补”，改善城市环境和风貌。根据12月12日在三亚召开的全国生态修复城市修补（“双修”）工作现场会，2017年住建部将依据国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确“双修”具体任务、明确的目标管理和严格的考核和严肃的问责，同时拓宽资金筹措来源，通过PPP等模式发动社会力量参与。

一、细化生态文明体制改革，强化监管与引导

11月15日召开的国务院常务会议，审议通过了《“十三五”生态环境保护规划》，其中首次从操作落实的层面对我国生态文明体制机制建设做出规划和部署，细化了《生态文明体制改革总体方案》和《“十三五”规划纲要》中的相关规定。按照规划，“十三五”期间生态文明体制机制建设的重点包括：

实施污染防治专项行动，对重点地区、流域、行业实行排放总量控制，加快实施一批生态环境保护重大工程，开展造纸、建材等15个重点行业治污减排专项治理，实施工业污染源全面达标排放计划，综合整治农业面源和畜禽养殖等污染；

强化环保监察监测，提高环境督察和执法力度；

完善政策引导机制，建立企业排放许可、排污权交易、环境损害赔偿、跨区域生态补偿等制度，适时开征环境保护税，深化资源环境价格改革，打造绿色金融体系。

12月17日召开的国家发改委年度工作会议则对2017年生态文明体制机制建设的具体目标做了安排，通过构建和发布省级地区绿色发展指数、建立国家公园体制方案，以及启动全国碳排放交易市场等，实现扩大生态产品供给、提高资源利用效率、加快提升绿色循环低碳发展水平的目标。

综合来看，生态文明体制改革可以归纳为三大方面：管理体系的构建、监管机制的设置，以及配套扶持政策的引导。

1. 构建生态环境与自然资源管理体系

管理体系的核心是管理主体的设定，以及管理权责的分配方式。在生态文明建设语境下，管理体系的创新包含丰富的内容，包括大到国家或者区域层面的主体功能区规划和管理体系、水系流域层面的河长制管理体系，小到微观的国家公园建设管理体制等。

11月2日，中央深改组第29次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，要求对自然资源所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，为自然资源管理体制打下了制度基础。

12月30日，国家发改委召开“深化完善主体功能区战略和制度地方座谈会”，强调将主体功能区建设列为规划系统重大任务，重点开展四方面工作：

成立省级空间规划试点工作部际协调机制，统筹推进省级空间规划试点，研究制定市县空间规划编制办法；

组织开展长江经济带资源环境承载能力评价，探索构建资源环境承载能力监测预警长效机制；

加快建立健全重点生态功能区产业准入负面清单制度，督促新增纳入国家重点生态功能区的单位编制实施负面清单；

制定出台符合海洋主体功能区建设需要的配套政策，推动海洋主体功能区布局基本形成。

12月13日，水利部、环保部、财政部、住建部等十部委召开电视会议，根据国务院《关于全面推行河长制的意见》的要求，部署2017年全面推行河长制各项工作，要求建立省、市、县、乡四级河长体系，分别负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治等。

12月5日召开的深改组第30次会议重点讨论了国家自然资源资产管理体制，审议通过了多项生态文明建设相关文件，包括《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》、《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》等，探索中央、地方分级代理行使资产所有权，整合设置国有自然资源资产管理机构等方面积极探索尝试，形成可复制可推广的管理模式。

2. 完善监管督查机制，提高环境执法力度

强化环境监管和执法力度，是生态文明体制机制建设的重要内容，也是实现绿色发展战略目标的基本保障。12月22日，中共中央、国务院印发了《生态文明建设目标评价考核办法》。同时，国家发改委、统计局、环保部、中组部等部委联合制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，作为《生态文明建设目标评价考核办法》的配套，也为生态文明体制机制建设提供了重要的评价和考核依据。

12月28日和29日，全国统计工作会议和全国审计工作会议相继召开。统计工作会议强调要贯彻落实《生态文明建设目标评价考核办法》，积极开展绿色发展综合评价，并将此列为2017年的重要工作大力推进。而审计工作会议也强调，要在2017年探索构建资源环境审计体系，具体工作包括制定相关审计制度、全面推开领导干部自然资源资产离任审计，同时加大对节能环保等相关资金和项目的审计力度，重点关注大气污染防治、水资源保护、土地节约集约利用、矿产开采开发以及生态保护等情况。

此外，环保部12月14日召开全国环境评价工作会议，强调要突出环评工作的“源头控制”功能，贯彻落实新《环评法》（2016年7月修订）和《“十三五”环评改革实施方案》，重点推进战略和规划环评、项目环评，完善事中事后监管机制，以及信息公开公众参与。

值得注意的是，除了环保系统主导的环境评估、监测监察体系外，环境执法力度的强化也得到了司法部门的支持和配合：

司法部与环保部共同研究制定的《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》，已于2016年12月1日起实施；

12月31日，最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将于2017年1月1日起施行。

3. 明确配套体系，加大政策引导力度

2016年12月25日，全国人大常委会通过《环境保护税法》，并将于2018年1月1日起施行，是我国生态文明财税体制改革的重头戏[6]。在12月29日召开的全国财政工作会议上，财政部部长肖捷提出：2017年财政部将继续深化资源税改革、起草《环保税法实施条例》，确保2018年环保税正式实施。此外，还将扩大水资源税试点范围。目前，水资源税试点工作已经于2016年在河北启动，2017年试点将扩大至其他省份。

财政工作会议还提出了2017年财政重点支持的绿色发展相关领域，包括：

落实《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》[7]，大规模推进高标准农田建设和土地整治；

完善政府采购政策，加大对绿色产品等的支持力度。

尤其是在生态环境保护与污染治理领域，会议提出了一系列重点支持项目，包括：

支持打好大气、水、土壤污染防治三大战役；

适时启动第二批山水林田湖生态保护修复工程试点；

深入落实新一轮草原生态保护补助奖励政策；

加大退耕还林还草力度；

支持扩大华北地下水超采区综合治理范围；

推进矿产资源权益金制度改革；

推进流域上下游横向生态补偿机制建设；

推动扩大排污权有偿使用和交易试点范围；

推进湿地保护修复；

支持循环经济发展和清洁生产；

促进绿色产业发展；

加大对资源能源型困难地区的阶段性财力补助力度。

除了直接的财税支持外，构建环境资产产权交易机制也是“十三五”期间生态文明体制建设的重要内容。2016年12月12日，国家发改委发文指出，2016年全国依照国务院《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》整合公共资源交易平台，实现了公共资源由分散交易向集中交易转变，为环境资产产权交易机制的落实提供了有利的条件。2017年拟将特许经营权、排污权、海域使用权、林权等公共资源纳入统一平台进行交易或管理。而排污权管理体系也已经在11月10日国务院发布的《控制污染物排放许可制实施方案》和12月22日环保部发布的《排污许可证管理暂行规定》中得到明确。

发改委等四部委12月27日联合印发的《“十三五”节能环保产业发展规划》中提出，鼓励绿色环保产业“走出去”和“引进来”：一方面鼓励绿色环保产业结合“一带一路”等国际合作战略规划，加大对外投资力度，输出产能、扩大产业规模；另一方面吸引国外先进企业到我国投资，吸收先进技术和管理经验。

12月26日，全国商务工作会议即提出，支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资活动，参与‘一带一路’共同建设和国际产能合作，并提出为相关对外投资活动创造良好的商务环境。

12月28日召开的国务院常务会议上，则对原《外商投资产业指导目录》及相关政策法规作了修订，鼓励外商更多投资高端、智能、绿色等先进制造业和工业设计、现代物流等生产性服务业。具体包括对外资企业适用“中国制造2025”配套政策措施；取消轨道交通设备、燃料乙醇等行业外资准入限制；支持外资以特许经营方式参与能源、水利、环保、市政等基础设施建设运营等。