清洁能源将支撑我国能源消费增长——评《能源发展“十三五”规划》与《可再生能源发展“十三五”规划》
鲁政委 兴业银行首席经济学家
汤维祺 兴业研究助理分析师
摘要：
2016年1月5日，国家发改委、能源局发布《能源发展“十三五”规划》，以及配套编制的《可再生能源发展“十三五”规划》。我国“十三五”时期“1+14”能源规划体系已近完整。
按照规划，我国“十三五”期间能源消费总量年增速2.5%，比“十二五”期间降低1.1个百分点；到2020年能源强度下降15%，非化石能源消费占比达到15%、天然气消费占10%、煤炭消费占比低于58%。清洁低碳能源将成为“十三五”期间能源供应增量的主体。
加快抽水蓄能电站建设、调整可再生能源开发布局、发展分布式与多能互补系统、探索和发展地热能供暖等，是提高可再生能源消纳能力，实现发展目标的主要手段。
《规划》提出了政府管理权责、强化可再生能源保障性收购、建立可再生能源绿色证书交易，以及重点新兴领域试点示范工程，保障可再生能源发展目标的有效落实。
关键词： 可再生能源 “十三五”规划发展目标政策机制
2016年1月5日，国家发改委、能源局印发了《能源发展“十三五”规划》（下称《能源发展规划》），以及配套编制的《可再生能源发展“十三五”规划》（下称《可再生能源规划》）。至此，我国能源发展“1+14”规划体系中的1个总体规划已经发布，14个专项规划中也已经有煤炭、电力、水电、风电、太阳能、煤层气、生物质、和可再生能源等8个已经发布；而石油、天然气、页岩气、核电、地热能、能源科技等其余6个专项规划也已经基本编制完成，将陆续发布。我国“十三五”期间能源体系建设的蓝图正在不断明晰。
一、 规划目标
按照《能源发展规划》，“十三五”期间我国节能目标进一步收紧，具体而言，到2020年能源消费总量控制在50亿吨标煤以内，相当于年均增长2.5%，比“十二五”期间下降1.1个百分点；单位GDP能耗（强度）下降15%。此外，规划的另一项重要内容是推动能源结构调整，到2020年实现非化石能源消费占比15%以上、天然气消费占比10%以上，煤炭消费占比58%以下的目标。
据此测算（参见表1），“十三五”期间我国能源消费增量中，天然气和可再生能源等情节能源占比将超过60%，超过煤炭增量的2.4倍。可以说，清洁低碳能源将是“十三五”期间能源供应增量的主体。
为落实规划目标，《能源发展规划》提出了三方面的重点工作：
继续推进非化石能源规模化发展。做好规模、布局、通道和市场的衔接，规划建设一批水电、核电重大项目，稳步发展风电、太阳能等可再生能源；
扩大天然气消费市场。创新体制机制，稳步推进天然气接收和储运设施公平开放，鼓励大用户直供，降低天然气利用成本，大力发展天然气分布式能源和天然气调峰电站，在民用、工业和交通领域积极推进以气代煤、以气代油，提高天然气比重；
发展化石能源，特别是煤炭清洁高效利用。化解过剩产能、淘汰落后产能、发展先进产能，发展煤炭洗选加工和超低排放燃煤发电，推进煤制油气、煤制烯烃升级示范。同时，加快推进成品油质量升级，推广使用生物质燃料等清洁油品，提高石油消费清洁化水平。
作为非化石能源的主力，发展可再生能源是实现“十三五”能源结构调整目标的重要手段，也是我国未来能源转型的重要依托。《可再生能源规划》是《能源发展规划》的配套规划，同时也是水电、风电、太阳能、生物质能和地热能五个专项规划的总规划。可再生能源相关的发展规划占我国能源系统14个专项规划中的近半数，足见其受重视的程度和我国推动情节低碳能源系统转型的决心。
参照《能源发展规划》提出的“非化石能源占比2020年达到15%的目标”，《可再生能源规划》提出到2020年我国水电装机达到3.8亿千瓦以上（含抽水蓄能电站4000万千瓦）、风电装机2.1亿千瓦、太阳能发电装机1.1亿千瓦、生物质能发电装机1500万千瓦、地热供暖利用总量达到4200万吨标准煤的发展目标。如果上述装机目标能够顺利实现并投产，则2020年我国可再生能源利用量将有望达到5.8亿吨，占能源消费总量的11%，加上核电可基本确保非化石能源占比15%的目标，并为我国实现在巴黎气候大会上做出的2030年非化石能源占比20%的目标，奠定扎实的基础。
据测算，“十三五”期间开发和利用可再生能源，能够实现二氧化碳减排14亿吨、二氧化硫减排1000万吨、氮氧化物减排430万吨、烟尘减排580万吨，年节约用水约38亿立方米，带动就业人口将超过1300万人，产生可观的经济、环境和社会效益。
二、 推动机制
随着可再生能源发展规模的不断扩大，不可避免地面临着日益尖锐的挑战与障碍。《可再生能源规划》根据各类可再生能源不同的发展阶段及面临的主要问题，针对性地制订了相应的推动措施。
优化水电发展结构，提升能源系统灵活性和稳健性：一方面继续以西南地区主要河流为重点，有序推进大型水电基地建设以及合理优化中小流域开发；另一方面，为满足电力系统调峰填谷的需要和安全稳定运行的要求，提出了统筹规划、合理布局，加快抽水蓄能电站的建设。按照规划，“十三五”期间我国新开工抽水蓄能电站装机总量将达到约6000万千瓦，届时局部地区电网调节功能将大大改善，能够有效地提升新能源电力的消纳能力。
优化新能源开发布局，匹配能源供给与需求：按照规划，“十三五”期间我国风电和太阳能发电开发布局将从以“三北”为主转到以中东部为主，风电新增装机58%位于中东部，新增太阳能发电56%位于中东部。这样的布局不仅有利于减少电力大规模远距离输送，而且能够适应我国以中东部为主的用能负荷分布，有利于实现就地消纳，最后，由于中东部地区火电、风电上网价差较小，有利于提高补贴政策的作用效果更好地鼓励新能源发展。
发展分布式光伏系统，鼓励可再生能源多能互补：规划提出太阳能发电要加强分布式利用，特别是积极鼓励在工商业基础好的城市推广屋顶分布式光伏项目，配合风电等、天然气等多种清洁能源整体开发。这样的开发模式能够整合不同能源品种，形成多能互补，实现可再生能源的优化开发。对于西部地区的大型光伏电站项目明确要求在解决弃光问题的基础上有序建设。同时要开展市场化配置资源的尝试，实施光伏领跑者计划，促进先进光伏技术和产品的应用。
坚持分布式开发生物质能，形成就地利用格局：生物质能分布式开发，有利于形成就地收集原料、就地加工转化、就地消费的分布式利用格局。同时，推进生物天然气产业化示范和生物质成型燃料供热，推进液体燃料产业化发展。
优化规划、扩大宣传，推动垃圾焚烧发电：2015年底，我国垃圾焚烧发电装机容量约480万千瓦，发电量约250亿千瓦时，年处理垃圾约8000万吨，约占年垃圾产生量的40% 。按照规划，我国将在大中城市逐步推进生活垃圾焚烧发电项目建设，预计到“十三五”末装机容量达到750万千瓦。在技术发展路径上，鼓励建设垃圾焚烧热电联产项目，同时加快应用现代垃圾焚烧处理及污染防治技术，提高垃圾焚烧发电环保水平。此外，《可再生能源规划》还要求各地将垃圾焚烧发电与城市垃圾无害化设施进行整体性规划，优化选址、选择先进技术，降低环境风险。
探索和发展地热能供暖：据统计，我国浅层地热能每年可采量折合7亿吨标煤，中深层可采量约19亿吨标煤。“十三五”期间我国地热能开发利用将从5亿平方米地热供暖当量增长到16亿平方米，成为可再生能源供热的重要部分。尤其在环境标准较高和目前污染较严重的地区，如京津冀、长江中下游地区，地热能供热将会发挥很大的作用。按照《可再生能源规划》，京津冀地区将是我国地热能开发利用的主要地区，到2020年地热能供暖面积将达到4.5亿平方米，占城市供热总量的1/5。此外，地热能也可以用于农业生产大棚供暖、农村供暖等。为了有效推动地热能发展，“十三五”能源和可再生能源规划提出将地热能规划与城市总体规划相衔接，纳入城镇基础设施建设，在土地、用电、财税价格等方面给予扶持。
积极推广可再生能源供热：习近平总书记12月22日在主持中央财经领导小组第十四次会议时强调，推进北方地区冬季清洁取暖等6个问题，都是大事，关系广大人民群众生活，是重大的民生工程、民心工程。可再生能源热利用是清洁供暖的一个重要组成部分，《可再生能源规划》提出按照优先利用、经济高效、多重互补、综合集成的原则开展规模化应用可再生能源供热示范，加快推动太阳能利用、生物质利用等，初步预计到2020年，各类可再生能源供热和民用燃料总计约替代化石能源1.5亿吨标准煤。
三、 配套措施
“十二五”期间，我们可再生能源发展获得了卓著的成效，但也遇到了很多障碍，面临着诸多体制机制造成的制约，集中表现为各级地方政府、发电企业与电网企业之间，在可再生能源规划、开发和利用等方面的责任和义务不明确，法律规定的可再生能源全国保障性收购没有得到有效落实，导致弃水、弃风、弃光现象严重。此外，可再生能源补贴需求较大，并且存在拖欠的问题等，也严重影响了可再生能源产业的可持续发展。为此，《可再生能源规划》对“十三五”期间我国可再生能源发展相关的体制机制提出改革要求，主要包括四个方面：
建立管理体系，明确政府与企业等各方主体权责：按照法律要求，确定规划期内各地区一次能源消费总量中可再生能源消费比重指标，以及全社会电力消费量中及全部发电量中可再生能源电力消费比重指标要求，在此基础上明确了各级政府和主要能源企业在清洁能源发展方面的责任，建立以可再生能源利用指标为导向的能源发展指标考核体系。
强化落实可再生能源发电全额保障性收购制度：明确风电、光伏发电的年度保障小时数，将落实可再生能源发电全额保障性收购制度列入“十三五”期间电力体制改革工作中的重点任务。
建立可再生能源绿色证书交易机制：为减少可再生能源对中央财政补贴资金的需求，《可再生能源规划》提出，通过设立燃煤发电企业及售电企业的非水电可再生能源配额指标，要求燃煤发电企业或售电企业通过购买绿色证书作为完成可再生能源配额义务的证明，通过绿色证书市场化交易补偿新能源发电的环境效益和社会效益。开展绿色证书交易能够有助于降低可再生能源电力财政补贴的强度，缓解 “十三五”期间可再生能源发展的财政资金压力，籍由市场机制实现可持续发展。
加强可再生能源监管工作：按照《可再生能源规划》要求，我国将在“十三五”期间定期对可再生能源消纳、补贴资金的征收和发放、项目的建设进度以及工程质量、项目的并网接入等工作开展专项监管工作，确保各项政策落实到位。
除了完善体制机制，《可再生能源规划》还在可再生能源发展重点、新兴领域，部署了一系列试点示范工程，包括：
可再生能源供热应用示范：加快太阳能、生物质能、地热能及清洁电力供热等；
区域能源转型示范：促进新能源技术集成、应用方式和体制机制等多层面的创新，建设一批能源转型示范省、能源转型示范城市、农村能源转型示范县、高比例可再生能源示范区等；
新能源微电网应用示范：探索电力能源服务的新型商业运营模式和新业态等；
新兴技术应用示范：如海洋能、储能等新技术应用示范工程。
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