鲁政委 兴业银行首席经济学家
汤维祺 兴业研究助理分析师
摘要：
“十三五”期间绿色发展的内涵得到了进一步丰富，形成了节能减排、污染治理、循环经济和生态保护修复并重的战略规划。
传统产业绿色转型是绿色发展的核心内容，其中重要的规划领域包括可持续农业、绿色矿业、制造业绿色生产转型等。开展污染综合治理、加强资源节约和循环利用是其中新的热点。
将生态环境治理与城镇化建设进程、公共基础设施体系建设相结合，是“十三五”绿色发展推进路径的另一新的特点，能够系统性地实现节能减排的转型目标，从源头上推动更深层次的低碳转型与绿色发展。
节能减排、污染治理工作的规模、范围以及专业化程度近年来显著提升、专业化程度明显提高，促成了绿色环保产业的蓬勃发展，包括节能环保相关产品和装备生产，以及第三方环境生态治理服务。
环保产业的市场化发展，以及通过PPP模式开展污染治理、生态修复和提供市政公共服务，是“十三五”期间深化绿色发展的重要推进模式。
关键词：绿色发展 清洁生产 基础设施 绿色城市 环保产业
2012年11月，党的十八大将“生态文明建设”纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，建设生态文明、推动绿色发展成为我国经济和社会发展的重点战略。2016年3月，全国两会通过《“十三五”规划纲要》将“绿色发展”列为五大发展理念之一，进一步丰富了生态文明建设的内涵，并对具体推进路径作出了总体部署。为了配合顶层设计与总体部署的加快落实，中央政府和各主管部委在“十三五”开局之年密集施策、积极作为，围绕绿色发展理念与生态文明建设的要求，制订和推出了一系列专项规划，为“十三五”以及更长时期我国绿色发展指明了道路。
本系列报告拟对“十三五”期间，我国绿色发展的总体规划，以及各部门、各地区的具体规划和部署进行梳理。本报告作为该系列报告的第二篇，将围绕各有关部委针对不同领域制定的专项发展规划中，与绿色发展相关的内容进行细化的分析，以期从中挖掘绿色发展的重点推进方向。
一、绿色发展规划的总体框架
“绿色发展”作为核心理念之一，在《“十三五”规划纲要》（下称《纲要》）各个篇章中都得到了深刻的体现。《纲要》“第十篇：加快改善生态环境”提出了资源节约和集约利用、环境污染综合治理、生态保护修复，以及应对全球气候变化等绿色发展的四大目标，并在国土资源开发利用、农业现代化建设、现代产业体系构建，现代化服务业体系发展，以及新型城镇化建设等多个方面制订了落实路径。
从绿色发展目标的角度看，“十二五”期间重点关注节能与碳减排相关问题，因此《“十二五”规划》的低碳发展路径，也主要围绕高耗能产业节能减排，以及可再生能源开发利用这两大抓手。本着“谁污染谁治理”指导思想，工业生产者内部的生产优化，成为下推进绿色发展的核心力量，节能环保产业没有获得很好的发展。而在“十三五”期间，绿色发展的目标从偏重节能减排，延伸至节能减排、污染治理和生态保护修复并重。“最严《环保法》”和《大气十条》、《水十条》、《土十条》等相关法规的相继出台，表明绿色发展推进路径得到了进一步丰富：
一方面，随着生态文明建设进程的深化，生态治理的整体性、系统性特征日益明显，与基础设施、公共服务之间的内在关联也逐渐显现。因此，将生态环境建设和治理与城镇化建设进程、公共基础设施体系建设相结合，是“十三五”绿色发展推进路径的另一新的特点。
另一方面，节能减排、污染治理工作的规模、范围以及专业化程度近年来显著提升、专业化程度明显提高，因而出现了对专业产品、装备、技术，以及专业化服务机构的需求。在这样的背景下，《“十三五”规划》提出了重点发展绿色产业，包括节能高效、低排放技术开发和装备制造，以及第三方能源管理、节能服务，以及污染治理等专业化服务。
绿色生产转型的目标是推动经济系统绿色化，绿色城镇化和基础设施建设则是旨在推动社会服务和居民生活绿色化，而这两方面范围的不断扩大和程度的不断深化，催生了绿色产业的需求。因此，可以说“绿色生产转型”和“绿色城市建设”、“绿色产业发展”三者一起，构成了“十三五”我国绿色发展最主要的推进路径[1]。从生产方式和产品特性两个方面，我们可以梳理三条路径之间在内涵与范围上的异同，如图1所示。本报告其余的部分就将分别从传统产业绿色生产转型、基础设施与公共服务绿色化，以及绿色产业发展路径三大方面，梳理各发展路径的具体规划内容。
二、传统产业绿色生产转型相关规划
在长期片面追求经济高增速的发展目标指引下，我国积累了大量粗放低效、高污染高排放的产能，是造成我国资源、环境与生态问题积重难返、环境治理形势日益严峻的根本原因。从这个角度看，传统产业的绿色生产转型是我国绿色发展最为关键的领域。“十二五”期间我国已经采取了大量措施，推动经济生产的低碳化转型，实现了节能与碳减排的显著成效。而随着生态文明建设全面铺开，更普遍的资源、环境和生态问题受到了政府和社会的普遍关注，“绿色生产”的涵义也更加宽泛，在继续推进传统产业节能减排的同时，加强污染物的排放管理、存量污染治理，以及加强资源节约与循环利用、减少环境与生态足迹等也成为“十三五”绿色生产转型目标的重要内容，将对我国绿色发展的总体进程产生极大的推动。
本节重点针对农业、采掘业等环境生态影响较大的产业，以及制造业中高能耗、高污染的行业，梳理相关转向发展规划，对其绿色生产转型战略的主要内容，以及相关的配套政策措施进行归纳和分析。
1. 农业可持续发展
农业发展关乎国家粮食安全、资源安全和生态安全，发展绿色和可持续的农业是实现绿色发展的重要内容。农业生产造成的生态环境问题，主要包括：
过度和不当开发导致的生态退化；
农药化肥过渡施用导致的土壤退化和毒害污染；
农业废弃物处置不当造成的水土污染；
以及不当灌溉导致的水资源浪费等。
因此，推进农业生产的绿色化，对于各类污染物，尤其是水和土壤污染的治理，以及生态环境的保护和修复都有重要意义。
（1） 规划内容与落实路径
《“十三五”规划纲要》提出农业现代化战略目标，要求促进农业可持续发展，形成产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代化农业生产方式。按照农业部《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》（农计发〔2015〕145号）、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》（国发〔2016〕58号），可持续农业的内涵包括资源节约、环境友好和生态保育三个方面，其关键是推进农业生产方式从粗放经营向集约经营转变。具体而言，包括以下几方面内容：
建立农业生产力与资源环境承载力相匹配的生产布局；
深化实施科教兴农战略，推进生态循环农业发展，以及节水、节肥、节药等节约型农业技术；
稳定耕地面积严控新增建设占用耕地，提升耕地质量，加强东北黑土地保护，适度退减耕地。
节约高效用水，实施水资源红线管理，推广节水灌溉和农业高效节水体系建设，发展雨养农业。
加强农业面源污染防控，科学合理使用农业投入品，提高使用效率，综合治理养殖污染，改善农村环境。
增强林业生态功能、保护草原生态、恢复水生生态系统、保护生物多样性，修复农业生态，提升生态功能。
围绕上述发展目标，《农业可持续发展规划》提出了四项重大工程，组织各类财政资金并积极引导带动地方和社会投入，优先推进：
水土资源保护工程，具体包括高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地重金属污染治理、水土保持与坡耕地改造、高效节水、地表水过度开发和地下水超采区治理，和农业资源监测等项目。
农业农村环境治理工程，具体包括畜禽粪污综合治理、化肥农药氮磷控源治理、农膜和农药包装物回收利用、秸秆综合利用，以及农村环境综合整治等项目。
农业生态保护修复工程，具体包括退耕还林还草、草原保护与建设、石漠化治理、湿地保护、水域生态修复，和农业生物资源保护等项目。
试验示范工程，建设东北黑土地保护、西北旱作区农牧业可持续发展、黄淮海地下水超采综合治理、长江中下游耕地重金属污染综合治理、西南华南石漠化治理、西北农牧交错带草食畜牧业发展、青藏高原草地生态畜牧业发展、水产养殖区渔业资源生态修复、畜禽污染治理、农业废弃物循环利用等10个类型的农业可持续发展试验示范区。《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》对此作了更加细致的安排。
（2） 配套保障政策
《农业可持续发展规划》提出，要健全农业可持续发展投入保障体系，推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变，投资重点向保障国家粮食安全和主要农产品供给、推进农业可持续发展倾斜。同时，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励引导金融资本、社会资本投向农业资源利用、环境治理和生态保护等领域，构建多元化投入机制。完善财政等激励政策，落实税收政策，推行第三方运行管理、政府购买服务、成立农村环保合作社等方式，引导各方力量投向农村资源环境保护领域。将农业环境问题治理列入利用外资、发行企业债券的重点领域，扩大资金来源渠道。切实提高资金管理和使用效益，健全完善监督检查、绩效评价和问责机制。此外，强调生态补偿、生态保护补助奖励、绿色农业生产补贴等扶持政策。
2016年8月，农业部发布《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》（农计发〔2016〕88号），启动了农业可持续发展的试点，要求地方配套支持政策，确保现有各类农业资源与生态环境资金向试验示范区倾斜，并鼓励引导社会资金投入试验示范区建设。
2016年11月1日，中央深改组第二十九次会议审议通过了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，提出加快农业补贴政策改革，突出绿色生态导向，强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统补贴政策，探索重金属污染耕地治理、农业面源污染治理、农业高效节约用水等有效支持政策。
上述配套政策措施的出台和落实，不仅反映了政府推进农业可持续发展的坚定决心，也为“十三五”期间绿色农业的发展提供了有力的保障。
2. 矿业绿色发展
矿产资源是工业生产的重要基础，同时也会对区域生态环境造成非常深远的影响。在矿产资源勘探开采过程中，会导致生态破坏、水土重金属污染、扬尘等空气污染；粗加工过程中所涉有毒有害物质排放，导致水土污染；以及资源枯竭之后的一系列生态、社会和人居问题。相应的，“绿色矿业”即指在矿山环境扰动量小于区域环境容量前提下，实现矿产资源开发最优化和生态环境影响最小化促进资源开发与环境保护协调发展。
绿色矿业的实现涉及完整的生产流程链，包括三个环节：
通过开发前的区域环境容量或承载力评价及矿山环境扰动量评价，建立环境评价指标体系和技术标准，制定绿色矿业规划；
通过技术创新，优化工艺流程，实现采、选、冶过程的小扰动、无毒害和少污染。
通过矿山环境治理和生态修复，实现环境扰动最小化和生态再造最优化。
（1） 规划内容与落实路径
《“十三五”规划纲要》对矿业绿色发展的要求主要包括三个方面：（1）强化矿产资源规划管控；（2）支持矿山企业技术改造、引导产业重组，加强矿产资源节约与综合利用；以及（3）促进资源型地区转型创新，加大生态修复治理力度。《纲要》设定了“绿色矿山与绿色矿业发展示范区建设”、“资源枯竭地区转型”以及“生态严重退化地区转型发展”三个专项行动，加快推进绿色矿业发展目标的落实。
在2009年1月，国土资源部发布的《全国矿产资源规划（2008～2015年）》提出了发展绿色矿业的明确要求，并确定了2020年基本建立绿色矿山格局的战略目标。2016年11月15日，《全国矿产资源规划（2016-2020年）》进一步强化了“绿色矿业”的发展目标，在第五章专门对矿业绿色发展以及强化资源节约集约循环利用相关问题作了部署。按照规划，绿色矿业发展的实现路径包括以下几个方面：
推动资源开发与环境保护相协调：严格控制采矿活动对生态环境的影响，强化各类保护地矿产开发管理，强化矿山生产过程环境监管，以及加强废弃矿山矿井监管。
合理调控能源资源开发利用总量：加快清洁能源开发利用，化解煤炭过剩产能，严格管控稀土等矿产开采。
严格矿产开发准入条件：实行矿山最低开采规模设计标准、矿产资源开发利用效率等准入标准，强化矿产资源绿色勘查开发。
强化矿产资源节约与综合利用：提高矿产资源节约与综合利用水平，开展节约与综合利用关键技术攻关与推广示范，完善矿产资源节约与综合利用激励约束机制。
大力推进矿山地质环境治理与矿区土地复垦：加快历史遗留矿山地质环境问题治理，积极开展矿区土地复垦，健全完善治理恢复长效机制。
大力发展矿业领域循环经济：推进矿业循环经济发展，提升矿业企业节能减排水平，推进再生资源回收利用。
推动绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，构建绿色矿业发展长效机制。
（2） 配套保障政策
为配合“绿色矿业”发展目标，2010年8月国土资源部印发《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号），提出“建设绿色矿山”的方案，并启动了“国家级绿色矿山试点”。按照试点方案，对符合依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐和企业文化九方面便准的矿业企业，认定为国家级绿色矿山试点单位，提供政策支持，具体包括：
加大财政专项资金的支持力度。加大危机矿山接替资源勘查、矿山地质环境恢复治理、矿产资源节约与综合利用等财政专项资金向绿色矿山企业的倾斜和支持力度；
在资源配置和矿业用地等方面向达到绿色矿山条件的企业实行政策倾斜，依法优先配置资源和提供用地；
落实资源综合利用、矿山环境保护、节能减排等已有相关优惠政策，通过资源税费改革和税费减免，形成矿山企业资源消耗的自我约束机制；
加强技术政策引导，鼓励矿山企业研究资源节约与综合利用技术，加快技术改造、淘汰落后产能，提高资源开发利用、节能减排和环境保护的水平，满足绿色矿山建设的要求。
此后，《全国矿产资源规划（2016-2020年）》则提出在“十三五”期间，国家财政重点保障基础性公益性地质调查、战略性矿产勘查和重要矿产资源储备与保护。同时，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资金投入，保障重要矿产资源开发利用、矿产资源节约与综合利用、绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设、历史遗留矿山地质环境治理恢复、矿产资源储备与保护等项目实施。
3. 制造业绿色生产体系
从经济产业、能源消耗、污染物排放等各个方面来看，工业制造业部门都占据了非常重要的地位。“十二五”期间在以节能减排为主导的绿色发展推进路径下，我国工业部门，尤其是高耗能行业[2]开展了大量的节能减排行动，能效和碳排放等指标大幅改善，但由于总体规模较大，能耗和排放形势依然严峻。
国务院2015年5月印发的《中国制造2025》（国发〔2015〕28号）作为我国制造强国战略的第一个十年行动纲领，明确提出“全面推行绿色制造”，要求全面推进钢铁、有色、化工、建材、轻工、印染等传统制造业绿色改造，实现绿色生产；《“十三五”规划》也提出“实施绿色制造工程，推进产品全生命周期绿色管理，构建绿色制造体系”，在继续大力推进工业节能减排的同时，拓展了绿色生产的内涵与推进路径，关注对工业生产污染物排放治理和循环经济建设。
（1） 规划内容与落实路径
为落实规划目标、推动工业部门绿色转型，工信部2016年6月30日发布了《工业绿色发展规划（2016-2020年）》（工信部规〔2016〕225号），提出了能源利用效率、资源利用水平、清洁生产水平、绿色制造产业发展，以及绿色制造体系等物方面的目标，并对工业部门总体，以及钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸等“两高行业”制订了定量的绿色发展目标。
由于制造业的生产流程长、环节多，且末端污染物排放相比于农业和生活源，具有排放浓度高、治理困难等特点。因此，制造业绿色发展不仅涉及末端治理，更重在强化源头预防和流程管理。具体包括绿色清洁生产、节能减排、污染物末端治理、循环经济、工业生态链管理等内容，其中的侧重和具体的表现形式在不同行业有所差异。
《钢铁工业调整升级规划（2016-2020年）》：“十三五”钢铁工业绿色发展的主要内容包括：优化地区布局规划，减轻区域环境承载力、化解过剩产能；加强污染监管，淘汰环境不达标的企业[3]；促进技术升级改造，构建具备能源转换、废弃物处理消纳和再资源化等功能的新一代钢铁生产流程。
《有色金属工业发展规划（2016-2020年）》：有色金属行业绿色发展的主要内容包括四个三方面，（1）加强重金属污染防治和矿区生态治理；（2）加快技术升级改造提高冶炼生产效率；（3）大力发展循环经济，提高尾矿、低品位矿、回收资源的利用，以及废气、废液余热资源化利用；（4）围绕储能与新能源汽车等领域需求，大力发展有色金属新能源材料。
《石化和化学工业发展规划（2016-2020年）》：石化和化工行业绿色发展的主要内容包括：（1）实施清洁生产，落实挥发性有机物综合治理、淘汰和替换高毒性和高环境风险产品、淘汰高污染生产工艺；（2）发展循环经济，强化“三废”资源化综合利用，以及余热余能综合利用；（3）加快推广节能技术装备；以及（4）优化产业布局，推进石化和化工企业“出城入园”。
《建材工业发展规划（2016-2020年）》：建材工业绿色发展的主要内容包括（1）推广绿色建材，构建贯通绿色建筑和绿色建材的全产业链；（2）加强清洁生产，鼓励生产技术和管理模式的改造，降低能耗和排放水平；（3）发展循环经济，推广废弃物协同处置、综合利用，提高产业废弃物消纳能力；（4）强化低碳发展，开发利用节能高效技术装备、二氧化碳回收利用技术，加快碳资产管理系统建设。其中绿色建材生产和应用作为重点工程，力争到2020年新建建筑中绿色建材应用比例达到40%以上[4]。
（2） 配套保障政策
为了保障工业绿色发展目标的落实，工信部会同相关部委出台了一系列配套政策，主要从两个方面为相关规划提供支撑：
明确对能耗、污染物排放的核算方法及管理体制，包括：
《工业节能管理办法》（工信部2016年第33号令）；
《关于组织推荐工业节能与绿色发展评价中心的通知》（工信厅节函〔2016〕580号）；
《水污染防治重点工业行业清洁生产技术推行方案》等。
以及明确相关重点工程的推进机制和操作指引，包括：
《绿色制造工程实施指南（2016-2020年）》；
《绿色制造标准体系建设指南》（工信部联节〔2016〕304号）；
《工业转型升级（中国制造2025）重点项目指南》（工信部规函〔2016〕433号）；
《工业企业技术改造升级投资指南（2016年版）》；
《关于实施制造业升级改造重大工程包的通知》（发改产业〔2016〕1055号）。
由于制造业节能减排依然是绿色生产发展的重要内容，因此基于碳排放总量控制与交易机制衍生出来的气候政策体系，也为工业低碳绿色转型提供了重要的政策保障。国务院2016年11月印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出“十三五”期间单位工业增加值碳排放强度下降22%的目标，同时提出一系列配套措施，保障减排目标的实现，包括：
推动建立企业温室气体排放信息披露制度；
制定八大高排放行业规模以上企业碳排放配额管控制；
推动全国碳市场建设，探索多元化交易模式，完善交易规则；
加大预算内资金对低碳发展的支持力度，研究优惠税收政策；
积极运用PPP模式及绿色债券等手段。
三、基础设施体系绿色化相关规划
随着管理节能与技术节能的空间被逐渐挖掘，继续深化推进低碳转型的成本不断提高。而能源交通等基础设施的低碳规划和建设则能够系统性地实现节能减排的转型目标，从源头上推动更深层次的低碳转型与绿色发展。本节拟重点针对低碳交通和建筑节能两个方面，详细介绍相关领域的绿色发展规划。
1. 低碳能源体系
能源战略作为国家战略的重要支柱，其生产、消费和发展与国民经济的整体健康运行息息相关。能源体系的低碳化转型一直以来都是绿色低碳发展的重要内容。在“十二五”期间，我国能源系统经历了可再生能源装备产业和开发利用的爆发式增长、清洁煤利用技术的快速发展，推动能源系统碳排放总量和强度显著下降，并提前达到峰值。“十三五”期间，随着能源技术进步和能源结构调整的进一步深化，资源环境约束、质量效益不高、基础设施薄弱、关键技术缺乏等诸多短板逐渐显现，出现可再生能源消纳能力不足、新技术应用动力不足等问题，限制能源系统的进一步低碳绿色转型。《“十三五”规划纲要》在原有发展可再生能源为主的低碳能源体系建设目标基础上，进一步强调通过提高电网智慧性、灵活性以提高可再生能源消纳能力，以及加快发展分布式能源系统、高效储能，以及电动汽车等新兴技术，深入推进能源革命。
（1） 规划内容与落实路径
2014年11月19日，国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，从能源安全、能源清洁利用、能源体制改革等多方面提出未来相当长一段时间能源发展的路径，并提出一系列约束性指标。2016年11月17日，《能源发展“十三五”规划》获得审议通过。这两份规划构成了我国“十三五”期间能源工业及能源体系建设的基础规划。两份规划性文件从“优存量”，即推动煤炭清洁高效开发利用，以及“拓增量”，即加快提升水能、风能、太阳能、生物质能等可再生能源比重，安全高效发展核能，优化能源生产布局这两个方面，规划绿色能源体系的建设工作。同时，提出了可再生能源开发利用，特别是新能源并网技术、高效储能、分布式能源系统与微网技术，以及“互联网＋”智慧电网等重点发展领域。
根据规划内容，“十三五”期间；绿色能源系统建设的重点内容包括，未来五年能源结构转型升级的工作方向为：
煤炭：严格控制总量，推进大型煤炭基地绿色化开采和改造，加快煤电清洁高效转型升级；
石油：推进炼油产业转型升级，开展成品油质量升级行动计划，拓展生物燃料等新的清洁油品来源；
天然气：加强陆海油气勘探开发，积极开发天然气、煤层气、页岩油（气），大力推进天然气分布式发电；
核电：以沿海核电带为重点，安全建设自主核电示范工程；
水电发展：统筹水电开发与生态保护，坚持生态优先，以重要流域龙头水电站建设为重点，科学开发西南水电资源；
非水可再生能源：继续推进风电、光伏发电发展，积极支持光热发电；加快发展生物质能、地热能，积极开发沿海潮汐能资源；完善风能、太阳能、生物质能扶持政策；
电网：加强智能电网建设，强化电网灵活性，提高可再生能源消纳能力与电力调峰能力。
可再生能源依然是能源系统低碳绿色转型的重要领域。按照《风电发展“十三五”规划》（国能新能〔2016〕314号）、《太阳能利用十三五发展规划（征求意见稿）》和《生物质能发展“十三五”规划》（国能新能〔2016〕291号），2020年风电和光伏装机将分别达到2.1亿和1.6亿千瓦，相比“十二五”规划目标分别增加0.8亿和0.7亿千瓦，生物质能源也规划了较高的发展目标。
（2） 配套保障政策
注意到此前出现的弃风、弃光等现象，可再生能源相关规划和《电力发展“十三五”规划》均对可再生能源发电的消纳做出了更为严格的要求。
2015年，财政部发布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，对可再生能源发展专项资金的资金筹集、使用管理和监督检查做出了详细的工作指导，明确了财政部、国务院有关部门和地方财政和相关主管部门在支持可再生能源和新能源开发利用专项资金使用中的职责和工作重点，为可再生能源的进一步发展提供了清晰的政策支持。
此外，国家发改委颁布《关于开展可再生能源就近消纳试点的通知》（发改办运行〔2015〕2554号）和《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源〔2016〕625号），重点针对弃风、弃光严重地区设定了保障性收购的比例和价格，为可再生能源发展提供了坚实的政策和资金保障。
2. 绿色交通体系
交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性和服务性行业。随着以交通物流为代表的现代服务业不断发展，以及现代城镇化建设的深入，交通能耗和污染物排放也日益重要；同时交通路网等基础设施建设也会对区域生态环境造成深远的影响。因此，绿色交通体系的建设在绿色发展总体战略中扮演重要的角色。国家《“十三五”规划纲要》提出加快完善安全高效、智能绿色、互联互通的交通运输体系的目标。
（1） 规划内容与落实路径
2016年6月，交通部发布《交通运输节能环保“十三五”发展规划》，提出要把绿色发展理念融入交通运输发展的各方面和全过程，着力提升交通运输生态环境保护品质，到2020年，适应全面建成小康社会要求的绿色交通运输体系建设取得显著进展。行业能源利用效率不断提高，能源消费结构得到明显改善；生态环保取得明显成效，国家各项污染防治行动要求得到全面落实，污染事故应急处置能力进一步加强；资源节约集约与循环利用水平全面提升；行业节能环保管理体制机制更加完善，监管与服务能力显著增强。为落实上述目标，规划明确了6方面共17项主要任务，具体如下图所示。
（2） 配套保障政策
针对城市低碳交通体系的建设，交通部2016年7月印发了《城市公共交通“十三五”发展纲要》，提出开展“公交都市”建设专项行动，通过5年左右的建设，实现中心城区500米上车，城市交通绿色出行比例达到75%以上。在“公交都市”建设过程中，积极推进新能源城市公交车的推广应用，推动利用“互联网+城市公交”发展，创新发展各类新型服务模式。
针对路网建设，交通部2016年8月印发的《关于实施绿色公路建设的指导意见》提出，建设以质量优良为前提，以资源节约、生态环保、节能高效、服务提升为主要特征的绿色公路，实现公路建设健康可持续发展。根据文件要求，公路建设要坚持统筹资源利用，实现集约节约，加强生态保护，注重自然和谐，着眼周期成本，强化建养并重，实施创新驱动，实现科学高效，完善标准规范，推动示范引领。
针对低碳交通工具的应用，财政部、税务总局、工信部于2015年5月联合发布《关于节约能源，使用新能源车船车船税优惠政策的通知》对节能和新能源车船的标准做出了明确规定，并规定对节能车船减半征收车船税，对新能源车船免征车船税。
四、绿色城镇化建设化相关规划
我国城镇化建设的进程不断加快，城市能耗、城市污染和环境治理等问题也日益紧迫。以绿色城镇化为载体，完善城市污水、垃圾处理，以及“城市矿山”配套体系[5]等，能更高效地实现城市污染治理和循环经济；而城市绿地公园等生态功能区的建设则可以填补自然生态保护和修复的空白。
1. 绿色城镇化建设
《“十三五”规划》提出，要建设和谐宜居城市，转变城市发展方式，提高城市治理能力，根据资源环境承载力调节城市规模，实行绿色规划、设计、施工标准，实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市。绿色城市的范畴涵盖了多个方面，包括生态城市、低碳城市、清洁城市、宜居城市等。
（1） 规划内容与落实路径
2014年3月，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，对“十三五”期间城镇化建设的总体路径做了部署，其中建设绿色城市列入了新兴城市建设的首要目标。按照规划，绿色城市的建设重点包括绿色能源、绿色建筑、绿色交通、产业园区循环化改造、城市环境综合治理，以及绿色新生活行动。《“十三五”规划纲要》对绿色城市建设的含义做了进一步的细化和延伸，对城市交通体系的电动化，以及在能源系统建设中推广分布式能源和浅层地热等具体内容，此外，还提出了城市园林绿化工程，提高城市绿地和森林面积。
（2） 配套保障政策
《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中，设专章提出了“完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制”相关内容，包括建立生态文明考核评价、国土空间开发保护、资源有偿使用和生态补偿、资源环境产权交易，以及实行最严格的环境监管等六项制度目标。这也是我国生态文明建设制度体系的基本内容。
在基本制度的引导下，国家各部委先后提出开展低碳省区和低碳城市试点、低碳社区试点、低碳试点城市国际合作等工作，探索并落实绿色城镇化建设。
2010年7月，国家发改委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（发改气候〔2010〕1587号），启动低碳省区和低碳城市试点，确定在五省八市开展首批试点。试点内容包括制定工作实施方案、编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系，以及积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式等。2012年12月启动了第二批试点。
2015年初，国家发改委进一步提出《低碳社区建设指南》，从微观的视角对社区内的绿色建筑、低碳交通设施、低碳能源、水系统、固体废弃物处理设施、低碳生活设施和社区的生态环境等方面提出了具体可行的工作要求，以期通过低碳社区的建设，形成一批成熟的工作经验和典型做法，辐射带动城市的低碳建设和发展。
此外，根据2016年10月财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），在垃圾处理、污水处理等公共服务领域强制应用PPP模式，明确了绿色城镇化及相关公共服务建设的模式。
2. 建筑节能与绿色建筑
房地产行业占我国经济总量7%，带动相关产业占比也超过三分之一，其能耗占比却超过40%[6]。建筑不仅是重要的能耗单位，同时也是实行绿色城镇化、建设低碳基础设施，以及服务业节能降耗的有机组成部分。因此，提高建筑能效、降低能耗总量，是实现我国绿色发展和低碳转型的重要渠道。《“十三五”规划》将实施建筑能效提升和绿色建筑全产业链发展计划列为全面推动能源节约的重要内容。
（1） 规划内容与落实路径
2013年1月国家发改委和住建部发布了《绿色建筑行动方案》（国办发〔2013〕1号），提出推进绿色建筑发展。2015年10月和2016年8月，住建部又先后发布了《“十三五”建筑节能和绿色建筑发展专项规划（征求意见稿）》和《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》，细化了建筑节能和绿色建筑的发展路径。
根据规划内容，“十三五”期间我国将推动建筑节能标准逐步提升，绿色建筑比例大幅提高。具体而言，将从以下几个方面推进：
提高建筑节能水平。推动新建建筑节能强制性标准，提高建筑节能水平。“十三五”末新建建筑执行标准能效要求比“十二五”期末提高20%，北方城镇居住建筑单位面积平均采暖能耗下降15%以上，部分地区新建建筑能效水平实现与国际先进水平同步；推动既有建筑、设施节能改造，以及环境综合政治。
推进绿色建筑发展。实施绿色建筑推广目标考核管理机制，到2020年城镇新建建筑中绿色建筑推广比例超过50%；强化绿色建筑质量管理，完善绿色建筑评价体系，推进绿色建筑全产业链发展。
推进可再生能源建筑应用。加大可再生能源在建筑领域推广力度，“十三五”期间城镇可再生能源在建筑领域消费比重稳步提升。
大力发展装配式建筑。加快建筑业生产方式变革，推广绿色低碳建造方式，到2020年装配式建筑面积占城镇新建建筑面积的比例达到15%以上。
推广应用绿色建材。完善绿色建材评价体系，重点开展通用建筑材料、节能节地节水节材与建筑室内外环境保护等方面材料和产品的绿色评价工作，到2020年绿色建材应用比例超过40%；加强绿色建材全产业链监管，加强再生建材生产技术和工艺研发以及推广应用工作，提高固体废弃物消纳量和建材产品质量。
（2） 配套保障政策
2008年10月起施行的《民用建筑节能条例》，是建筑节能和绿色建筑产业的基础性法律保障。该条例规定了建筑能耗的标准、测算方法，以及监管体系。利用条例规定的测算方法与监管体系，国家标准委员会会同住建部制订了《绿色建筑评价标准》（GB-T50378），并于2015年1月1日起实施。依据该标准，可以对建筑的绿色节能等级进行评价，并据此给以不同的政策支持。
2015年住建部和工信部联合印发了《绿色建材评价标识管理办法实施细则》和《绿色建材评价技术导则（试行）》（建科〔2015〕162号），明确了绿色建材的评判标准、认定方法，以及认证的使用规则。绿色建材认证不仅对绿色建材的推广应用产生了极大的作用，同时也为建筑产业的绿色产业链管理提供了条件。
此外，民间机构和企业也积极响应。巴黎气候大会之后，中国房地产行业开展了绿色供应链行动，目前参与企业达到71家，去年销售总额达1.5万亿人民币，占全国房地产行业销售额的17%。在11月1日下午举行的“从巴黎到摩洛哥”——2016联合国气候大会中国企业行前新闻发布会上，房地产行业协会发布了《中国房地产行业绿色供应链采购标准白皮书》，要求参与企业承诺采购绿色环保的建筑材料，实现建筑全产业链的绿色管理。首批绿色采购标准涉及到钢材、水泥、木材、铝合金，室内装饰人造板五个品类，将加强与政府和环保部门的合作，引入第三方评估机构，开放社会监督。
五、绿色环保产业发展相关规划
随着生态文明建设的进程逐步深入，经济系统绿色低碳转型的范畴、深度与专业性也明显提高。在这样的背景下，专业化的节能减排、污染治理技术装备，以及相关的技术服务，成为进一步推进绿色发展过程中必不可少的要素。而这也催生了绿色环保产业。绿色环保产业主要可以分成两大类：绿色低碳设备和产品的生产者，以及提供专业化节能服务和能源管理、污染和生态环境治理的第三方服务提供者。
对于绿色环保产业，由于其涉及工业生产、生态治理、城镇化建设等多个方面，因此目前尚未有专门的文件规划期整体的发展路径。但是通过各级、各部门政府的相关文件，依然能够折射出绿色环保产业未来的广阔图景。
1. 绿色战略性新兴产业
《“十三五”规划》提出大力发展战略性新兴产业，力争到2020年增加值占国内生产总值比重达到15%，而节能减排与绿色环保相关产业在战略性新兴产业中占据了重要地位。按照规划的要求，“十三五”期间将推动新能源汽车、绿色低碳产业发展壮大，同时促进高效储能与分布式能源系统、高效节能环保等新技术实现产业化。
（1） 规划内容与落实路径
《国家战略性新兴产业“十三五”发展规划（征求意见稿）》已于2016年6月上报国务院，其中对新兴产业的发展目标做了较为详细的规划，并特别针对高效储能与分布式能源、新能源汽车等产业的发展制订了专项行动计划。按照规划：
储能与分布式能源的发展目标为：实现新一代光伏、大功率高效风电、生物质能、氢能与燃料电池、智能电网、新兴储能装置等核心关键技术突破和产业化；发展分布式新能源技术综合应用题，促进相关技术装备规模化发展；
新能源汽车的发展目标为：重点突破动力电池能量密度、高低温适应性等关键技术；建设标准统一、兼容互通的充电基础设施网络，使全国新能源汽车累计产销量达到500万辆。
国务院在2012年6月发布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012―2020年）》，对新能源汽车的技术路线图，以及产销目标、配套体系等，做了明确具体的规划；此外，国家发改委、能源局2016年4月印发了《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》及《能源技术革命重点创新行动路线图》两份规划文件，其中对储能、分布式能源系统先进技术的发展路线图做了规划。
（2） 配套保障政策
产业链不完善和配套基础设施的缺位，是我国绿色战略性新兴产业发展的主要障碍。对于新能源汽车产业而言，电池技术、标准发展滞后，以及充电基础设施普及率低、标准不统一是规模化发展的最大桎梏。
2015年10月，发改委能源局、工信部和住建部发布了《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》，对未来十三五期间电动汽车的市场需求做出了前瞻性的规划，因地制宜地在公共场所、居民区、公共单位，交通枢纽和城际高速公路服务区，分别提出了针对性的量化目标。根据规划，到2020年全国将新增集中式换电站超过1.2万座，分布式充电桩超过480万个。
2016年2月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定进一步支持新能源汽车产业的措施，对新能源汽车未来的发展方向做了详细部署，具体举措包括：
加快实现动力电池革命性突破。开展协同攻关、共享创新平台，在关键材料、电池系统等共性、基础技术研发上集中发力；中央财政采取以奖代补方式，根据动力电池性能、销量等指标对企业给予奖励。
加快充电基础设施建设。推动小区和机关、企事业单位，及其他社会停车场建设充电设施；利用中央预算内投资和配电网专项金融债等支持各地充电设施建设，鼓励地方建立以充电量为基准的奖励补贴政策，减免充电服务费用。
扩大城市公交、出租车、环卫、物流等领域新能源汽车应用比例，中央国家机关、新能源汽车推广应用城市的政府部门及公共机构购买新能源汽车占当年配备更新车辆总量的比例，要提高到50%以上。
提升新能源汽车整车品质。完善准入标准，加强质量安全监管，发展新能源汽车+物联网，强化生产企业对新能源汽车的安全监控、动态检查，建立惩罚性赔偿和市场退出等机制。
完善财政补贴等扶持政策，鼓励社会资本进入充电设施建设运营、整车租赁、电池回收利用等服务领域[7]。
此外，工信部2016年9月发布了《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法（征求意见稿）》，强调要建立企业履行燃料消耗量和新能源汽车积分管理失信企业“黑名单”制度，将不履行承诺内容的失信违规企业列入“黑名单”并公开曝光，并在市场准入、享受财政补贴和税收优惠政策、货物通关等方面，对违规失信主体依法予以限制或禁入。从产业准入的角度，规范和引导新能源汽车产业的发展。
对于其他绿色新兴产业，国务院办公厅2016年12月印发《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》提出“建立统一的绿色产品体系”，对于绿色产品和装备制造业将带来极大的激励作用。根据《意见》，构建绿色产品体系的主要任务包括：
统一绿色产品内涵和评价方法，基于全生命周期理念，科学确定绿色产品评价关键阶段、关键指标，建立相应评价方法与指标体系；
构建统一的绿色产品标准、认证与标识体系，发挥行业主管部门职能作用，建立符合中国国情的绿色产品标准、认证、标识体系；
实施统一的绿色产品评价标准清单和认证目录，依据标准清单中的标准实施绿色产品认证，避免重复评价。
创新绿色产品评价标准供给机制，优先选取与消费者吃、穿、住、用、行密切相关的产品，研究制定绿色产品评价标准。
健全绿色产品认证有效性评估与监督机制，推进绿色产品信用体系建设，运用大数据技术完善绿色产品监管方式，建立指标量化评估机制，公开接受市场检验和社会监督；
加强技术机构能力和信息平台建设，培育一批绿色产品专业服务机构，建立统一的绿色产品信息平台；
推动国际合作和互认，积极应对国外绿色壁垒。
此外，《国家战略性新兴产业“十三五”发展规划（征求意见稿）》明确提出，通过技术、知识产权、人才支撑，以及创新财税金融支持方案，为产业发展的配套扶持政策明确了指导思想。
2. 污染与生态环境第三方治理产业
环境和生态的第三方治理，是政府打破市场壁垒，将过去政府负责的环境治理项目如垃圾、城镇污水治理等转让给民营企业或民间组织，通过政府监管，创造条件让社会资本进入市场，建立吸引社会资本进入环保领域的投资运营机制。第三方环境治理的重要性，不仅在于通过专业化的服务提高环境效益，也在于实现城市公共管理的创新机制，以及催生一个具有巨大潜在市场的新兴产业。
（1） 规划内容与落实路径
目前国家和各部委并未出台相关规划直接针对第三方环境治理产业，但是从各级政府绿色发展的各项总体部署和政策文件中，却始终能够看到对第三方环境治理的高度重视。
2013年11月党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理；
2014年4月国家发改委印发《2014年深化经济体制改革重点任务意见》，提出推行环境污染第三方治理；
2014年11月国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出推动环境污染治理市场化；
2014年12月27日国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出健全第三方治理市场，不断提升我国污染治理水平；
2015年3月的全国两会上，《政府工作报告》明确指出要推行环境污染第三方治理；
2015年4月《水污染防治行动计划》提出以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理；
2015年9月《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》提出，在全国环境公用基础设施、工业园区和重点企业污染治理两大领域启动第三方治理试点示范工作；
2015年12月31日，国家发改委、环保部、能源局联合发布《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》，提出燃煤电厂环境污染第三方治理的目标：到2020年服务范围进一步扩大，将由现有的二氧化硫、氮氧化物治理领域全面扩大至废气、废水、固废等环境污染治理领域。
地方政府也积极响应，出台了一系列环境污染第三方治理的相关政策文件，有利于激发企业第三方治理的积极性与主动性[7]。
（2） 配套保障政策
目前尽管国家和各级地方大力推进第三方环境治理，但是第三方治理的推进工作依然存在着诸多问题，包括业务边界不明确、合作机制缺乏统一的规定、收费和收益分成机制较为模糊等等。在这样的背景下，配套政策的出台对于鼓励第三方治理产业的发展就尤为重要。
国务院办公厅2014年12月印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》强调，要坚持排污者付费、市场化运作、政府引导推动的基本原则，尊重企业主体地位，积极培育可持续的商业模式，推进环境公用设施投资运营市场化，创新企业第三方治理机制，健全第三方治理市场，强化政策引导和支持。这为规范环保设施建设和运营，促进环境服务业的发展，以及相关配套政策的制订明确了指导思想。
围绕实施大气、水、土壤三大污染防治行动计划，环保部于2016年3月发布了《关于开展“十三五”环保投资项目储备库建设工作的通知》，提出根据各环保项目特点，分别设立大气、水、土壤、重金属及危险废物污染防治、工业污染源全面达标排放、环境监管能力建设等不同类型的省级和中央级项目库，按季度更新项目库信息，加强环保资金项目储备，提资金使用效益。这一文件的出台，有利于绿色环保产业的健康发展，在确保环保项目顺利运行的同时，更好的实现环境保护的重点目标。
2016年10月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度，并明确“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域强制应用PPP模式”，明确了部分第三方环境治理的操作模式。
[1]关于《“十三五”规划纲要》关于绿色发展的顶层设计具体内容，请参见本系列报告第一篇，即《兴业研究绿色金融报告：绿色中国——顶层设计与总体部署20161117》中的相关内容。
[2]《2010年国民经济和社会发展统计报告》六大高耗能行业分别为：化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、石油加工炼焦及核燃料加工业、电力热力的生产和供应业。
[3]钢铁行业环境标准包括《钢铁工业水污染物排放标准》、《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》、《炼铁工业大气污染物排放标准》、《炼钢工业大气污染物排放标准》、《轧钢工业大气污染物排放标准》、《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗限额》
[4]工信部和住建部2015年8月发布的《促进绿色建材生产和应用行动方案》提出了建材行业绿色发展的九大行动，为《建材工业发展规划（2016-2020年）》的落实提供了制度保障。
[5]“城市矿山”是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻，指工业化和城镇化过程中产生和蕴藏于废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中，可循环利用的钢铁、有色金属、贵金属、塑料、橡胶等资源。其利用量相当于原生矿产资源。
[6] http://mt.sohu.com/20151208/n430227903.shtml
[7]值得注意的是，由于新能源汽车产业此前出现的“骗补”现象，工信部8月12日发布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》修订征求意见稿，重新划定新能源汽车范围，提高企业准入门槛，强化产品安全监控。
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