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序幕延续,正剧难启:评马拉喀什气候变化大会

中国金融信息网2016年11月21日11:36分类:分析报告

核心提示:马拉喀什气候变化大会已经闭幕,我们不得不展望未来:全球气候治理的正剧依然有望在2017年的德国拉开帷幕,但美国是否会延续此前积极的气候政策主张,以及气候博弈各个集团之间如何博弈,是横亘眼前最大的一道坎。

鲁政委 业银行首席经济学家

汤维祺  兴业研究助理分析师

摘要:

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)第22次缔约方大会(COP22)11月19日凌晨于摩洛哥马拉喀什闭幕,大会形成了《马拉喀什行动宣言》,及两项程序性的决议。

COP22一度被寄予厚望,但美国气候政策的不确定因素以及诸多原有的核心矛盾,使谈判重新进入拉锯。争议依然集中在发达经济体向发展中经济体提供的1000亿美元气候资金,以及技术援助的时间表、援助渠道、信息披露以及跟踪管理等。

美国即便退出《巴黎协议》,也不会对其生效造成实质性影响。但美国消极的气候政策势必会对全球气候合作造成极为不利的影响。

美国的消极某种程度上给中国和欧洲等经济体带来了机遇。2017年G20峰会与气候大会都将在德国举办,G20已经确定延续绿色金融的议题,德国政府有望打出组合拳。中国自《巴黎协议》以来,也一直扮演了国际气候新秩序积极推动者的角色,并且建立了中欧、南南多层次气候合作框架,有望共同推进全球气候治理。

关键词:COP22 《巴黎协议》 美国气候政策 全球气候治理  

经过为期12天的紧张谈判,《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)》第22次缔约方大会(COP22),即马拉喀什气候变化大会于当地时间2016年11月19日凌晨(北京时间19日上午)闭幕。经过为期近两周的谈判,大会形成了《马拉喀什行动宣言》,重申了各国合力应对气候变化的决心与信心。此外,大会还通过了《关于<巴黎协定>的决定》和《<联合国气候变化框架公约>继续实施的决定》两个程序性的决议

作为《巴黎协议》签署后的首次气候大会,马拉喀什一度被国际社会寄予厚望,希望能够填补《巴黎协议》在实质性问题上的空白,为全球气候治理多边合作的具体行动做好准备。然而特朗普政府尚未明确的气候主张带来的一系列的不确定因素,以及“共同但有区别责任”和“气候资金”等诸多盘桓已久的核心矛盾,使得马拉喀什气候大会的谈判重新进入拉锯,最终没有能够形成堪称实质性突破的成果。一年之前在巴黎拉开的气候治理行动的序幕,在一年之后依然还要继续。

马拉喀什已经闭幕,我们不得不展望未来:全球气候治理的正剧依然有望在2017年的德国拉开帷幕,但美国是否会延续此前积极的气候政策主张,以及气候博弈各个集团之间如何博弈,是横亘眼前最大的一道坎。 

一、谈判重回拉锯,成果鲜有突破 

马拉喀什气候变化大会于2016年11月7日开幕,197个UNFCCC缔约方谈判代表、各国政要、相关领域的学者和企业界人士共计数万人参会,数千场各缔约方边会、独立新闻发布会、场外活动,为15日正式启动的UNFCCC第22次缔约方会议(COP 22)高层谈判提前造势。

作为《巴黎协议》生效后的第一次缔约方大会,COP 22一度被国际社会寄予厚望,希望能够为《巴黎协议》的正式实施做好实质性的准备的部署,推进全球气候治理多边合作。国际社会确有理由抱有这样的期望:中美两大排放主体自2015年起积极开展气候合作,多次发表联合声明,并对温室气体减排做出了明确的承诺;2016年连续多家机构研究表明全球温室气体排放增速首次出现放缓[1];2016年9月在杭州举行的二十国集团(G20)首脑峰会也重申了全球气候治理的意义,并提出了国际合作的方案,作为联合国气候合作框架的补充;而就在大会召开前的10天,2016年11月4日,《巴黎协议》签署仅一年便正式生效,比预期提前三年,比《京都议定书》快了7年;中美、中欧,以及南南经济体之间的各类气候资金合作安排,也在逐步成型……马拉喀什气候大会取得实质性的突破,可谓占尽“天时、地利、人和”。

然而正当全球气候多边治理向着积极的方向快步迈进之时,特朗普当选美国总统却使得这一进程戛然而止。美国第58届当选总统,特朗普在竞选期间公开反对气候变化的言论,并表示将促成美国退出其已经签署并经国会批准的《巴黎协议》。特朗普在当选后,没有进一步对《巴黎协议》及其气候政策主张作任何表态,但这为未来全球气候治理的格局带来的巨大的不确定因素,却实实在在给本次气候大会的谈判蒙上了阴影。

马拉喀什气候大会的准备工作,事实上早在2016年5月的德国玻恩联合国气候会议便开始了。笔者从正在马拉喀什参会的中国代表团专家顾问,以及日本代表团谈判专家处获悉,美国谈判代表团的立场起初非常积极,但在大选结果揭晓之后却突然转变,托词美国未来气候政策“无法预测”而要求将气候融资与技术合作的实质性合作机制延后4年至2020年之后再进行讨论。受到美国的影响,日本等美国的盟友立场也转为消极,拖累了马拉喀什气候大会谈判的整体进程。

马拉喀什气候大会的最终成果——《马拉喀什气候与可持续发展行动宣言》[2]强调了加快气候治理的紧迫性,重申了《巴黎协议》提出的气候目标,以及资金、技术合作目标,并敦促各国切实履行责任。尽管大会官方发表的评论表示“《宣言》的发布标着这全球进入‘落实和行动’的新时代”,但是就《宣言》的内容来看,并没有在实质性合作内容上取得突破,老生常谈的“敦促与重申”离“落实和行动”相去深远。值得注意的是,《宣言》作为大会的主要成果,并没有像往届会议一样在闭幕式发布,而是提前一天在17日便发布。主办方对谈判取得实质性突破缺乏信心,借此搁置争议保住“阶段性成果”的用意非常明显。在《宣言》发布之后的两天会期中,继续进行的谈判也确实缺乏亮点,最终只形成了《关于<巴黎协定>的决定》和《<联合国气候变化框架公约>继续实施的决定》两个程序性的决议。

争议的焦点依然集中在发达经济体向发展中经济体提供的1000亿美元气候资金,以及技术援助的时间表、援助渠道、信息披露以及跟踪管理等具体操作机制如何设定。尽管马拉喀什气候大会已经闭幕,但围绕气候合作实质性问题的谈判,也还将继续拉锯下去。 

二、美国立场突变,不改《巴黎协议生效》 

美国气候政策的变局,让我们不由想到2001年小布什政府退出此前克林顿政府签署的《京都议定书》。由于美国政府退出,使得《京都议定书》在UNFCCC做出艰苦的协调与诸多让步之后,才最终得以在2005年生效,历时八年。

就目前《巴黎协议》的签署与批准情况看,几乎可以断言:《京都议定书》的历史不会在《巴黎协议》重演,即便美国退出也不会对《巴黎协议》的生效造成影响。《巴黎协议》与《京都议定书》一样,规定了“双55”的生效条件,即需要55个以上缔约方立法通过,且温室气体排放总量在全球占比要达到55%以上。但目前国际社会对气候治理的共识,以及对《巴黎协议》的认同远高于《京都议定书》时代。按照UNFCCC最新公布的数据,截至2016年11月18日,已经有111个成员国完成了批准程序,总排放量接近全球80%。在这样的情况下,即便美国最终退出协议,也不会妨碍“双55”标准的达成,因而不会对《巴黎协议》的生肖造成实时性的影响。

此外,由于目前协议已经在此次大会上正式生效,根据协议的规定,加入国只能在3年后提请退出,再等待1年后才能正式退出,因此在正式的退出程序4年后生效之前,美国依然需要收到协议的约束。当然,特朗普政府也可以采取消极应对的策略,拒绝履行美国此前的减排承诺,国际社会也无法对其进行有效的制约。但这会使美国政府面临巨大的国际压力和相应的政治成本。

但不论如何,美国作为全球经济总量第一、碳排放量第二的经济体,如果其采取消极的气候政策,必定会对全球气候合作的进程造成极为不利的影响,严重打击其他缔约方的信心和积极性。 

三、气候合作曙光仍在,中欧有望各执牛耳 

不论美国政府采取主动退出还是消极应对的策略,美国在新能源、清洁能源以及节能增效等相关技术和产业方面的发展步伐势必将受到严重的影响。而这在某种程度上,反而给中国和欧洲等经济体带来了新的机遇。

2017年的COP 23将在德国举行,恰逢2017年G20峰会也将在德国召开。此前德国G20峰会主办方已经表示将继续将“绿色金融”议题作为核心议题进行讨论,其中便包括气候资金与技术合作相关内容。作为重要的国际合作平台,G20达成的合作意向将具有切实的落实力,因而有望为COP 23打下基础,使德国政府可以打出“组合拳”大幅推进气候合作进程。欧盟,尤其是德国一直以来都是国际气候合作与治理的领导者。经历了欧债危机、难民危机和英国退欧之后,德国政府也急需一个新的政治兴奋点来提振欧盟地区的信心,而气候变化这一欧洲人民普遍关注的一起,恰是德国政府显示作为的大好机遇。

而中国自《巴黎协议》以来,也一直扮演了国际气候新秩序积极推动者的角色。一方面,国内积极推动节能减排。“十二五”期间,我国实现了碳强度累计下降了20%,超额完成了“十二五”预定的17%的目标。其中,2015年碳强度下降6.8%,是二十国集团所有国家中力度最大的[3],国内碳市场的建设进程也在快速推进。另一方面,中国还积极推动气候合作。“十二五”以来,中国政府累计投入5.8亿元人民币,为气候脆弱联盟及其他发展中经济体提供实物和设备援助,建设10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目,培训1000名应对气候变化的专家和官员。2015年9月,习近平主席访美期间宣布,中国将斥资200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”,支持其他发展中经济体应对气候变化。在2016年G20杭州峰会上,绿色金融在中国的倡导下被写进会议公报中。可以说,中国是全球气候变化治理秩序的重要贡献者[4]。在马拉喀什大会中国边会,以及17日召开的“基础四国”联合发布会上,中国均明确表示将支持全球气候治理多边合作,推动《巴黎协议》尽快实施生效。

由此我们可以预期,不论美国政府最终如何决策,在中国和欧洲的积极推动,以及“基础四国”和“气候脆弱联盟”为代表的其他发展中经济体积极响应下,全球气候合作的进程还会继续推进下去。 

[1]相关机构包括国际能源署(IEA):http://www.tanpaifang.com/tanguwen/2016/0322/51572.html;英国石油公司(BP):http://finance.huanqiu.com/roll/2016-07/9142887.html;东英吉利大学:http://www.chinanews.com/gj/2015/12-09/7663125.shtml

[2]http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/marrakech_action_proclamation.pdf 

[3]http://weather.news.sina.com.cn/news/s/2016-11-17/doc-ifxxwsix3923338.shtml

[4] http://weather.news.sina.com.cn/news/s/2016-11-17/doc-ifxxwsix3923338.shtml 

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[责任编辑:陈周阳]